RELATÓRIO

Trata-se de recurso interposto pelo PARTIDO PROGRESSISTA - PP de Travesseiro – contra sentença que desaprovou suas contas referentes à movimentação financeira do exercício de 2014, em virtude do recebimento de doações de autoridades municipais no valor de R$ 750,00 (setecentos e cinquenta reais), determinando, em razão disso: a) o recolhimento do valor indevidamente recebido ao Tesouro Nacional, na forma do art. 46, inciso I, da Resolução TSE n. 23.432/14, e b) a suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário pelo período de um ano (fls. 105-110).

Em suas razões, o recorrente busca a aprovação das contas alegando a inexistência de má-fé e o fato de se tratar de práticas antigas que nunca levaram à desaprovação das contas. Invoca a ADI n. 5219, ajuizada pelo Partido da República, a qual questiona a Resolução TSE n. 21.841/04 quanto às sanções por cobrança de contribuição partidária de filiados ocupantes de cargos de livre nomeação e exoneração. Afirma que a referida resolução inclui modalidade de sanção não prevista na legislação. Requer o provimento do apelo para o fim de ser reformada a sentença, inclusive quanto à pena de suspensão de repasse de novas quotas do Fundo Partidário.

Nesta instância os autos foram com vista à Procuradoria Regional Eleitoral, que opinou pelo desprovimento do recurso e requereu o envio de cópia dos autos ao Ministério Público Estadual de Travesseiro para análise quanto a eventual delito de improbidade administrativa (fls. 126-130v.).

É o relatório.

 

 

 

VOTO

O recurso é tempestivo. A sentença foi publicada em 04.9.2015 (fl. 121), e o recurso interposto em 09.9.2015 (fl. 115), dentro do prazo de três dias previstos no art. 53, § 1º, da Resolução TSE n. 23.432/14.

Presentes os demais requisitos de admissibilidade, o recurso deve ser conhecido.

No mérito, a presente prestação de contas foi desaprovada porque o partido obteve doações em dinheiro de servidores públicos municipais detentores de funções de direção ou chefia, demissíveis ad nutum, no valor total de R$ 750.00 (setecentos e cinquenta reais), circunstância que configura o recebimento de recursos de fonte vedada, conforme previsão contida no art. 31, inc. II, da Lei n. 9.096/95, reproduzida no art. 5º, inciso II e parágrafo 1º, da Resolução TSE n. 21.841/04.

A respeito do tema, observo que, inicialmente, o egrégio Tribunal Superior Eleitoral admitia que os filiados ocupantes de cargos exoneráveis ad nutum efetuassem contribuições aos partidos políticos, entendimento firmado na Petição n. 310, Resolução n. 20844 de 14.8.2001, rel. Min. Nelson Azevedo Jobim, DJ 09.11.2001.

Com o advento da Resolução TSE n. 22.585/07, a orientação da Corte Superior foi alterada, merecendo transcrição a ementa da Consulta que deu origem à norma:

Partido político. Contribuições pecuniárias. Prestação por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta. Impossibilidade, desde que se trate de autoridade.

Resposta à consulta, nesses termos. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades.

(CONSULTA n. 1428, Resolução n. 22585, de 06.9.2007, rel. Min. JOSÉ AUGUSTO DELGADO, rel. designado Min. ANTONIO CESAR PELUSO, DJ 16.10.2007. ) (Grifei.)

Os fundamentos exarados para a mudança de interpretação são os seguintes:

(...) Estamos dando interpretação dilatada. Estamos dizendo que autoridade não é somente quem chefia órgão público, quem dirige entidade, o hierarca maior de um órgão ou entidade. Estamos indo além: a autoridade é também o ocupante de cargo em comissão que desempenha função de chefia e direção.

(…)

Está claro. A autoridade não pode contribuir. Que é a autoridade? É evidente que o hierarca maior de um órgão ou entidade já não pode contribuir, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista, e, além disso, os ocupantes de cargo em comissão.

(…)

As autoridades não podem contribuir. E, no conceito de autoridade, incluímos, de logo, nos termos da Constituição, os servidores que desempenham função de chefia e direção. É o artigo 37, inciso V.

(…)

Para mim, autoridade em sentido amplo: todo aquele que possa, por exemplo, em mandado de segurança, comparecer nessa qualidade, para mim é autoridade (…)

O Tribunal responde à consulta apontando que não pode haver a doação por detentor de cargo de chefia e direção. (Grifei.)

Este Tribunal alinhou-se ao entendimento do TSE e, recentemente, na resposta à Consulta n. 109-98, decidiu pela impossibilidade de detentores de mandato eletivo e de ocupantes de cargos de chefia e direção junto aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário contribuirem a partidos políticos:

Consulta. Indagações quanto à interpretação que deve ser dada ao disposto no art. 12, XII e seu § 2º, da Resolução TSE n. 23.432/2014, com referência ao conceito de autoridade pública.

1. A vedação prescrita no dispositivo invocado refere-se aos ocupantes de cargos eletivos e cargos em comissão, bem como aos que exercem cargo de chefia e direção na administração pública, na qualidade de funcionários públicos efetivos.

2. A norma abrange os funcionários públicos vinculados aos três Poderes da União.

3. As doações de detentores de mandato eletivo e de ocupantes de cargos de chefia e direção junto aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, constituem verba oriunda de fonte vedada.

Conhecimento.

(Consulta n. 109-98, julgada na sessão de 23.9.2015, rel. Des. Paulo Roberto Lessa Franz, designado para o acórdão este relator.)

Adotou-se, portanto, uma interpretação que ressalta a relevância dos princípios democráticos da moralidade, dignidade do servidor e preservação contra abuso de autoridade e do poder econômico, merecendo ressalvar que estão excluídos do conceito de autoridade os servidores que desempenham exclusivamente a função de assessoramento.

No relatório conclusivo de exame das contas (fls. 83-88), foi apontada a existência de doadores – de um recurso total de R$ 750,00 (setecentos cinquenta reais) – que no ano de 2014 exerceram cargo em comissão ou função comissionada/gratificada junto à Prefeitura Municipal de Travesseiro, indicando funções tais como: secretária municipal, coordenador de setor, chefe de gabinete e diretor de escola.

Conclui-se, portanto, que parte dos recursos recebidos pelo Partido Progressista do Município de Travesseiro são oriundos de fontes vedadas, o que impede a aprovação das contas.

Em acórdão desta Corte a respeito da matéria, nos autos do RE 36-50, relator designado Des. Luiz Felipe Brasil Santos (julgado na sessão de 16.09.2014), o Tribunal, por maioria, acompanhou voto divergente no sentido de que os servidores com atribuições que envolvem coordenação, guindados a tal condição pela via da indicação partidária, com inegável conotação política, devem sofrer obstáculo ao financiamento das campanhas eleitorais. Cumpre transcrever a ementa do acórdão:

Recurso. Prestação de contas anual de partido político. Exercício de 2011. Doação de fonte vedada. Conceito de autoridade. Art. 31, II, da Lei n. 9.096/95.

Controvérsia quanto à interpretação do conceito de autoridade.

É possível afirmar que o conceito atual de autoridade abrange os servidores ocupantes de cargos de direção e chefia (art. 37, V, da Constituição Federal), sendo excluídos os que desempenham função exclusiva de assessoramento.

Enquadra-se nesse conceito o detentor de cargo de coordenação, por configurar o exercício de chefia ou direção para fins de enquadramento na hipótese de fonte vedada prevista no art. 31, II, da Lei n. 9.096/95.

Redução do período de suspensão do recebimento de novas cotas do Fundo Partidário em função do valor diminuto do montante envolvido.

Correção de erro material na sentença relativo ao valor da doação.

Deram parcial provimento ao recurso, mantendo a desaprovação das contas, reduzindo o período de suspensão das quotas para 6 (seis) meses e determinando o recolhimento ao Fundo Partidário de R$ 660,00 (seiscentos e sessenta reais).

(TRE-RS – RE 36-50.2012.6.21.0124 – Relator: Dr. LEONARDO TRICOT SALDANHA – Redator do acórdão: Des. LUIZ FELIPE BRASIL SANTOS – J. Sessão de 16.9.2014.)

No precedente em questão, considerou-se, também, o juízo de valor a que somos levados ao nos deparar com os cargos que envolvem coordenação em face da indiscutível ascendência, intracoordenadoria, sobre os supervisionados.

Antes disso, nos autos do RE 34-80, de relatoria do Dr. Ingo Wolfgang Sarlet, julgado em 24.8.2014, decidiu-se, por unanimidade, que são impedidos de realizar doações os ocupantes de cargos de coordenador, diretor de departamento e chefe de setores e unidades administrativas:

Prestação de contas partidária. Diretório municipal. Art. 5º, inc. II, da Resolução TSE n. 21.841/04. Exercício financeiro 2011.

Desaprovam-se as contas quando constatado o recebimento de doações de servidores públicos ocupantes de cargos demissíveis ad nutum e na condição de autoridades. No caso, recebimento de quantia expressiva advinda de cargos de coordenador, diretor de departamento e chefe de setores e unidades administrativas.

Manutenção das sanções de recolhimento de quantia idêntica ao valor doado ao Fundo Partidário e suspensão do recebimento das quotas pelo período de um ano.

Provimento negado.

Com efeito, face à complexidade e responsabilidade do trabalho, não há dúvida acerca do enquadramento na condição de autoridades dos ocupantes dos cargos de secretário municipal, coordenador de setor, chefe de gabinete e diretor de escola.

Por fim, ressalto que em decisão publicada no Diário da Justiça do dia 05.02.2016, o Ministro Relator Teori Zavascki negou seguimento à ADI 5219, entendendo que: É inviável o prosseguimento da demanda. Diferentemente do que alegado pelo requerente, a revogação da Resolução 21.841/2004, do Tribunal Superior Eleitoral, ocorrida com a promulgação da Resolução 23.432/2014, é causa determinante do prejuízo da ação, ainda que do ato revogado tenham remanescido efeitos concretos . 

Em relação à Resolução n. 22.585/2007 do TSE, o STF consignou que o conteúdo da sua orientação apenas regulamenta a Lei n. 9.096/1995, interpretando o sentido do vocábulo “autoridade”, contido no artigo 31, II, da Lei dos Partidos Políticos, e que seu texto foi posteriormente incorporado ao art. 12 da Resolução n. 23.432/14, norma revogada pela Res. n. 23.464/15 que, no entanto, manteve idêntico teor no art. 12, § 1º: Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso IV do "caput" deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta.

O relator concluiu pelo não cabimento de ação direta de inconstitucionalidade contra ato de interpretação, pois a não ser nas hipóteses em que sejam absolutamente ablativos dos sentidos possíveis de uma norma, atos de interpretação são sempre subservientes do comando de um diploma legal, isto é, são dependentes da sua autoridade superior, da qual recolhem seu fundamento de validade imediato.

Assim, correta a sentença ao considerar a quantia de R$ 750,00 como irregular e determinar o seu recolhimento.

No entanto, embora a decisão tenha concluído pelo direcionamento do valor ao Tesouro Nacional, nos termos da Res. TSE n. 23.432/14, a orientação que prevalece neste Tribunal  é a de que deve ser respeitada a destinação de recursos prevista na Resolução TSE n. 21.841/04, norma que vigia durante o exercício financeiro em exame e é utilizada para a aferição da observância ao direito material em vigor à época.

Quanto ao pedido de redução da pena de suspensão de repasse de novas quotas, que na sentença foi fixada pelo prazo de um ano, observo que o artigo 36, inciso II, da Lei n. 9.096/95 prevê que, no caso de recebimento de recursos de fontes vedadas fica suspensa a participação no Fundo Partidário por um ano. O dispositivo está regulamentado pelo artigo 28, inciso II, da Resolução TSE n. 21.841/04, conforme reproduzo:

Art. 28. Constatada a inobservância às normas estabelecidas na Lei nº 9.096/95, nesta Resolução e nas normas estatutárias, ficará sujeito o partido às seguintes sanções (Lei nº 9.096/95, art. 36):

(...)

II – no caso de recebimento de recursos de fontes vedadas, previstas no art. 5º desta Resolução, com a ressalva do parágrafo único, fica suspensa, com perda, das cotas, a participação do partido no Fundo Partidário por um ano, sujeitando-se, ainda, ao recolhimento dos recursos recebidos indevidamente ao Fundo Partidário;

A penalização se afigura desproporcional e demasiado gravosa, não se mostrando adequada e necessária para atingir o fim buscado pela norma proibitiva, que é o de proteger instituições públicas das interferências motivadas por preferências políticas.

Ainda que alguns doadores sejam considerados como autoridade para fins eleitorais e, por consequência, proibidos de realizar doações a partidos políticos, tenho que a suspensão de repasse de quotas do Fundo Partidário pelo prazo de doze meses, na forma em que cominada na sentença, não atende ao princípio da proporcionalidade, em relação ao seu subprincípio ou máxima parcial da necessidade ou exigibilidade, não se mostrando razoável que a agremiação sofra tão grave penalização.

Ressalto que a jurisprudência deste Tribunal está consolidada no sentido da não aplicação da Lei n. 13.165/15 (Reforma Eleitoral) aos processos que já tramitavam antes da sua publicação.

Em decorrência, o pedido merece acolhimento, devendo ser aplicada a pena de suspensão da participação no Fundo Partidário conforme previsão da redação original do art. 37 da Lei dos Partidos Políticos, e não do art. 36, II, do mesmo diploma legal. Isso porque o art. 36 está dirigido a situações de maior gravidade, não permitindo a graduação do prazo de suspensão, visto que prescreve prazo único e taxativo de um ano, o qual considero demasiado excessivo, na esteira dos precedentes do Tribunal Superior Eleitoral, que utiliza os parâmetros da razoabilidade em cada caso concreto para verificar a adequação da sanção:

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE PARTIDO. DOAÇÃO DE FONTE VEDADA. ART. 31, II, DA LEI 9.096/95. SUSPENSÃO DE COTAS DO FUNDO PARTIDÁRIO. ART. 36, II, DA LEI 9.504/97. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. INCIDÊNCIA.

1. Na espécie, o TRE/SC, com base nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, concluiu que o recebimento de recursos no valor de R$ 940,00 oriundos de fonte vedada de que trata o art. 31, II, da Lei 9.096/95 - doação realizada por servidor público ocupante de cargo público exonerável ad nutum - comporta a adequação da pena de suspensão de cotas do Fundo Partidário de 1 (um) ano para 6 (seis) meses.

2. De acordo com a jurisprudência do TSE, a irregularidade prevista no art. 36, II, da Lei 9.096/95 -consistente no recebimento de doação, por partido político, proveniente de fonte vedada - admite a incidência dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na dosimetria da sanção.

3. Agravo regimental não provido

(TSE, Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n. 4879, Acórdão de 29.08.2013, Relator  Min. JOSÉ DE CASTRO MEIRA, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 180, Data 19.09.2013, Página 71.)  (Grifei.)

 

Prestação de contas. Campanha eleitoral. Candidato a deputado. Fonte vedada.

1. Este Tribunal, no julgamento do AgR-AI nº 9580-39/MG, rel. Min. Arnaldo Versiani, DJE de 25.9.2012, reafirmou, por maioria, seu entendimento no sentido de que "empresa produtora independente de energia elétrica, mediante contrato de concessão de uso de bem público, não se enquadra na vedação do inciso III do art. 24 da Lei nº 9.504/97". Precedentes: AgR-REspe nº 134-38/MG, relª. Minª. Nancy Andrighi, DJE de 21.10.2011; AgR-REspe nº 10107-88/MG, rel. Min. Arnaldo Versiani, de 9.10.2012. Ressalva do relator.

2. Ainda que se entenda que a doação seja oriunda de fonte vedada, a jurisprudência desta Corte Superior tem assentado que, se o montante do recurso arrecadado não se afigura expressivo diante do total da prestação de contas, deve ser mantida a aprovação das contas, com ressalvas, por aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

Agravo regimental a que se nega provimento.

(TSE, Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n. 963587, Acórdão de 30.4.2013, Relator Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 18.6.2013, Páginas 68-69.)

Conforme se verifica da leitura dos julgados transcritos, em que pese se entenda que a doação foi oriunda de fonte vedada, a jurisprudência do TSE tem assentado que é possível a redução do prazo de suspensão do recebimento de novas quotas do Fundo Partidário.

Na hipótese em tela, o período de suspensão pode ser mitigado conforme os parâmetros da razoabilidade, comportando adequação da pena de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário de 1 ano para 1 mês, tendo em conta o inexpressivo valor nominal da irregularidade, que representa a ínfima quantia de R$ 750,00, identificada como proveniente de fonte vedada.

Conforme referiu o TSE em recentes julgados, entendimento que acompanho integralmente, o exame da prestação de contas não pode ficar adstrito apenas e tão somente ao percentual do montante arrecadado e ao total de despesas realizadas em campanhas, mas também se impõe a análise tomando como critério o valor nominal que ensejou a irregularidade (RESPE n. 40064, Rel. Min. Luiz Fux, DJE 05/10/2015, p. 50-52).

Além disso, conforme consta dos autos, o partido sequer recebe valores provenientes do Fundo Partidário.

Nesses termos, mantenho a desaprovação das contas e o recolhimento do valor indevidamente recebido, o qual deve ser direcionado ao Fundo Partidário, porém acolho o pedido de redimencionamento da penalidade imposta para o fim de reduzir a penalidade de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário para o prazo de um mês, nos termos da fundamentação.

Por fim, saliento que a extração de cópias dos autos e remessa ao Ministério Público Estadual pode ser realizada pela própria Procuradoria Regional Eleitoral, sendo desnecessária a intervenção judicial.

Ante todo o exposto, VOTO pelo provimento parcial do recurso para o fim de manter a desaprovação das contas, reduzir a pena de suspensão de novas quotas do Fundo Partidário para o prazo de um mês, mantida também a determinação de recolhimento da quantia de R$ 750,00 (setecentos e cinquenta reais), que deve ser direcionada ao Fundo Partidário, nos termos do art. 28, inciso II, da Resolução TSE n. 21.841/04.