CTA - 10998 - Sessão: 23/09/2015 às 17:00

Peço vênia para divergir do eminente relator, pois entendo que a questão, da forma como está colocada, permite a resposta em tese sobre matéria eleitoral, uma vez que não terá implicância apenas em relação ao consulente, mas a todas as demais agremiações partidárias.

E, de fato, o propósito da atividade consultiva da Justiça Eleitoral, competência atribuída aos Tribunais Regionais Eleitorais pelo art. 30, inciso VIII, do Código Eleitoral, é justamente o de invocar o pronunciamento – sem caráter de decisão judicial – a respeito de questões que lhe são apresentadas em tese, ou seja, de indagações abstratas, situação que se afigura presente.

Assim, entendo que a consulta merece conhecimento, até porque a questão, a meu ver, não se apresenta complexa.

A primeira indagação questiona se os filiados ocupantes de cargos eletivos e os que exercem cargo de chefia e direção na Administração Pública, na qualidade de funcionários públicos efetivos, estariam abrangidos pela vedação prescrita no inciso XII e § 2º do art. 12 da Resolução TSE n. 23.432/14, que dispõem:

Art. 12 - É vedado aos partidos políticos e às suas fundações receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, doação, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

[...]

XII - autoridades públicas;

[...]

§ 2º Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso XII do caput deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta.

A segunda questão pergunta se os funcionários públicos vinculados aos Poderes Legislativo e Judiciário estariam incluídos no conceito de Administração Pública direta e indireta.

A terceira indagação é a mera síntese das duas perguntas formuladas.

A matéria da presente consulta é relativa às contribuições provenientes de autoridades, consideradas fontes vedadas de arrecadação pela Justiça Eleitoral.

Cronologicamente, destaco que, de acordo com a Resolução TSE n. 20.844/01, o termo “autoridade”, previsto na Resolução TSE n. 21.841/04, que até então regulava as prestações de contas de exercício financeiro dos partidos (inciso II do art. 5º), não alcançava os agentes políticos e os servidores públicos filiados a partidos políticos, investidos em cargos, funções, mandatos, comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais.

Posteriormente, a Resolução TSE n. 22.585/07 alterou essa orientação, proibindo as contribuições de servidores ocupantes de cargo em comissão.

Assim, a primeira norma que passou a considerar, na qualidade de fonte vedada, os servidores com poder de autoridade foi a Resolução TSE n. 22.585/07, que relegou para o juiz a conclusão sobre o doador/contribuinte ter ou não poder de autoridade, apenas excluindo a função de assessoria da vedação.

A seguir, na Resolução TSE n. 23.077/09, a Corte Eleitoral determinou inclusive que, durante as arrecadações dos exercícios financeiros seguintes, os partidos políticos observassem o entendimento firmado pelo TSE na Consulta n. 1428 (Resolução TSE n. 22585/07).

No entanto, apesar da Resolução TSE n. 22.585/07 ter tratado exclusivamente dos servidores ocupantes de cargos em comissão, pois menciona titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, nas notas taquigráficas do acórdão, a discussão sobre os agentes políticos foi ventilada:

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (Presidente): Vou cogitar de um agente político: deputado ou senador é autoridade - pelo menos no linguajar popular. E não pode. Mas um servidor que detenha cargo ou função de confiança pode fazer a doação.

O SENHOR MINISTRO CARLOS AYRES BRITTO: Não é isso. Só se for de assessoramento. Se for de chefia e direção, não pode. Demarquemos bem o âmbito de nossa resposta. Como a própria Constituição diz que os ocupantes de cargos em comissão só podem ser nomeados para chefia, direção e assessoramento...

(TSE, Consulta n. 1428, Resolução TSE n. 22585 de 06.9.2007, Relator Min. JOSÉ AUGUSTO DELGADO, Relator designado Min. ANTONIO CEZAR PELUSO, Publicação: DJ - Diário de Justiça, Data 16.10.2007, Página 172.)

Idêntica discussão está referida pelo TSE no acórdão do REspe n. 49-30, de relatoria do Min. Henrique Neves (DJe de 20.11.2014). Na decisão, o Ministro afirma que aquele acórdão resultaria no conceito de autoridade da nova resolução sobre as contas partidárias, Resolução TSE n. 23.432/14, e aborda especificamente a questão dos agentes políticos:

Diante disso e consideradas tais manifestações deste Tribunal, entendo que o conceito de autoridade pública deve abranger os agentes políticos e servidores públicos, filiados ou não a partidos políticos, investidos de funções de direção ou chefia, não sendo admissível, por outro lado, que a contribuição seja cobrada mediante desconto automático na folha de pagamento.

Anoto que tal entendimento já está previsto no âmbito da proposta de minuta de resolução contida no Processo Administrativo n° 1581-56, que visa a reformulação da Res.-TSE n° 21.841, que trata da alteração da resolução deste Tribunal relativa à prestação de contas anual dos partidos políticos e foi submetida ao debate da sociedade em audiência pública, na qual diversas manifestações se insurgiram sobre o alcance do dispositivo da minuta, que atingiria os detentores de mandatos.

Tal discussão, contudo, que será em breve solucionada por esta Corte, não alcança o presente caso, uma vez que aqui a caracterização das doações como provenientes de autoridades públicas não decorre do exercício de mandato, e sim da constatação contida no voto condutor do acórdão recorrido de que as quatro doações recebidas pelo partido referem-se a doadores "que ocuparam cargo de chefia/direção no exercício de 2012" (fl. 274), conforme informado pelo próprio partido.

Assim, em razão do exercício de cargo de direção e chefia, as doações realmente não poderiam ter sido recebidas pela agremiação, a teor do que dispõe o art. 31, II, da Lei n° 9.096/95.

Por certo, o art. 12, § 2º, da Resolução TSE n. 23.432/14, prevê a vedação para os que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta, e esta proibição abrange os servidores dos Três Poderes da União, na forma estabelecida pelo caput do art. 37 da Constituição Federal:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte [...].

Noutro passo, destaco que a Lei n. 8.911/94, a qual, no âmbito federal, dispõe sobre a remuneração dos cargos em comissão, considera que o termo “funções de confiança” seria gênero que abrangeria os cargos em comissão e as funções de confiança stricto sensu, relativas aos servidores efetivos (concursados). Assim, o termo “função de confiança” é sinônimo das expressões “funções comissionadas” e “funções gratificadas, nos exatos termos previstos no art. 37, inciso V, da CF:

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).

Relativamente quanto à primeira indagação, verifica-se que os agentes políticos não estão expressamente mencionados no art. 12, inciso XII e § 2º, da Resolução TSE n. 23.432/14.

A doutrina refere que agentes políticos são os titulares de cargos estruturais à organização política do País, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. [...] São agentes políticos apenas o presidente da República, os Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes do Executivo, isto é, Ministros e Secretários das diversas Pastas, bem como os Senadores, Deputados Federais e estaduais e Vereadores” (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17 ed., 2004, p. 230).

Do que se depreende, além dos detentores de cargo eletivo, são considerados agentes políticos os ministros e secretários estaduais e municipais, pois todos detém funções com poder de autoridade.

Da leitura de suas decisões mais recentes, o TSE consolidou entendimento no sentido de que os agentes políticos estão abrangidos pela vedação prevista no art. 12, inciso XII e § 2º, da Resolução TSE n. 23.432/14.

A questão foi diretamente enfrentada pelo TSE no Agravo de Instrumento n. 8239, de 25.8.2015, na qual o PSDB de Santa Catarina invocou o art. 12, § 2º, da Resolução TSE n. 23.432/14, e requereu que fosse considerado autoridade somente aqueles que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta, autorizando os que detenham mandato eletivo ou que exerçam cargo de assessoramento.

Na decisão, o Relator, Ministro Henrique Neves, asseverou: ressalto que, conforme assinalei no julgamento do REspe n. 49-30, da minha relatoria, o conceito de autoridade pública deve abranger os agentes políticos e servidores públicos, filiados ou não a partidos políticos, investidos de funções de direção ou chefia”, (DJE de 28.8.2015).

Destaca-se que o TSE, recentemente, analisou pedido de alteração estatutária requerido pelo Partido Trabalhista Nacional – PTN e indeferiu a anotação de disposição que previa contribuição partidária de filiados titulares de cargos em confiança, indicados pelo partido no Poder Executivo ou no Legislativo, ao entendimento de que a previsão afrontaria a Resolução TSE n. 23.432/14:

Por fim, examinando as disposições contidas na cópia do novo estatuto, destaco que, no Título VIII - Das Finanças e da Contabilidade do Partido, Capítulo II - Da Contribuição Partidária, foi inserida disposição com o seguinte teor:

Art. 92. Os filiados titulares de cargos em confiança, indicados pelo Partido no Poder Executivo ou no Legislativo, contribuirão com 5% (cinco por cento) do total de sua remuneração líquida mensal decorrente do cargo em questão.

A respeito disso, ressalto que o art. 31, II, da Lei nº 9.096/95 veda ao partido o recebimento de contribuição ou auxílio pecuniário (mesmo estimável em dinheiro) procedente de autoridade, cujo conceito o TSE já assentou que "deve abranger aqueles que, filiados ou não a partidos políticos, exerçam cargo de direção ou chefia na Administração Pública direta ou indireta" (REspe nº 49-30, de minha relatoria, DJe de 20.11.2014).

A Res.-TSE n. 23.432, que atualmente regulamenta as finanças e a contabilidade dos partidos, igualmente dispôs, na parte que trata das fontes vedadas, sobre tal proibição (art. 12, XII), prevendo, ainda, no § 2º, o seguinte: "Consideram-se como autoridades públicas, para os fins do inciso XII do caput deste artigo, aqueles, filiados ou não a partidos políticos, que exerçam cargos de chefia ou direção na administração pública direta ou indireta".

Verifica-se, pois, que a redação do art. 92 do Estatuto, cujo registro se pretende, conflita com as disposições do art. 31, II, da Lei nº 9.096/95 e 12, XII, da Res.-TSE nº 23.432.

Assim, não há como ser admitido o registro da referida disposição que contraria o texto legal.

(TSE, PET n. 52, Relator Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, julgada em 02.6.2015.)

Com essas considerações, conheço a presente consulta para o fim de considerar, quanto à primeira indagação, que a vedação prescrita no inciso XII e § 2º do art. 12 da Resolução TSE n. 23.432/14 refere-se aos ocupantes de cargos eletivos e cargos em comissão, bem como aos que exercem cargo de chefia e direção na Administração Pública, na qualidade de funcionários públicos efetivos e, relativamente à segunda questão, que a norma abrange os funcionários públicos vinculados aos Três Poderes da União.

Em síntese, proponho resposta afirmativa para as perguntas “a”, “b” e “c”.

É como voto.