RELATÓRIO

O MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL interpõe agravo regimental contra decisões monocráticas deste relator que, nos autos da presente prestação de contas, relativa ao exercício financeiro de 2014, apresentada pelo Partido Pátria Livre (PPL), determinou a exclusão dos dirigentes partidários do feito, mantendo apenas a agremiação como parte (fls. 116-117 e 120).

Em suas razões, alega que o processo foi autuado em 30.04.2015, quando já estava em vigor a nova resolução sobre as prestações de contas partidárias anuais, Resolução TSE n. 23.432/14, razão pela qual deve ser observado o procedimento previsto na nova regulamentação. Sustenta que os dirigentes partidários devem ser intimados a prestar contas e a sanar as eventuais impropriedades e irregularidades apontadas pelo órgão técnico, porque este é um direito deles. Alega que o TSE não tem realizado a citação dos responsáveis pelas contas nos casos em que os processos já estão suficientemente instruídos e aptos a serem julgados, o que não ocorre na hipótese dos autos. Afirma que a intimação e a citação dos responsáveis não caracteriza uma sanção, mas se traduz em direito à ampla defesa e ao contraditório, direito que deve ser assegurado sob pena de futura alegação de nulidade. Assevera que a nova resolução apenas criou procedimento atinente à defesa dos dirigentes, não havendo alteração do julgamento do mérito pela adoção das suas novas disposições. Aponta que o art. 37 da Lei n. 9.096/95 já previa a responsabilização dos dirigentes do partido pelas contas partidárias. De igual modo, assinala que o art. 20, § 2º, da Resolução TSE n. 21.841/04 previa a intimação dos ex-dirigentes partidários para que complementassem informações ou sanassem irregularidades nas contas. Invoca os arts. 18, 28, inciso III, e 33, todos da Resolução TSE n. 21.841/04. Colaciona diversos precedentes jurisprudenciais que amparariam sua tese. Requer o provimento do recurso para o fim de serem mantidos os responsáveis no feito, nos termos da Resolução TSE n. 23.432/14 (fls. 128-135).

O partido foi intimado para atender ao disposto no relatório da unidade técnica deste Tribunal sobre o exame das contas (fls. 109-112) no prazo de 30 dias, em conformidade com o art. 35, § 3º, inc. I, da Resolução TSE n. 23.432/14, mas deixou de se manifestar (fls. 122 e 126).

É o relatório.

 

VOTO

O presente agravo regimental é regular, tempestivo e comporta conhecimento, sendo o instrumento adequado para atacar a decisão monocrática recorrida.

No mérito, anoto que desde a publicação da Resolução TSE n. 23.432/14, ocorrida em 30.12.2014, este Tribunal tem envidado esforços para adequar os processos de prestação de contas de exercícios anteriores à sua vigência, que tramitavam com base na Resolução TSE n. 21.841/04, ao novo rito, que prevê fases e procedimentos até então inexistentes nas contas partidárias.

No presente caso, as contas são relativas ao exercício financeiro do ano de 2014 e, embora prestadas em 2015, foram instruídas com base nos documentos previstos na Resolução TSE n. 21.841/04, que vigorava durante o exercício de 2014 e até então regulava as finanças partidárias.

Nesse sentido, de se ressaltar o fato de que, já na vigência da nova regulamentação, Resolução TSE n. 23.432/14, o TSE publicou a Portaria n. 107, de 04 de março de 2015, que dispõe sobre a apresentação, pelos diretórios nacionais dos partidos políticos, das prestações de contas partidárias anuais  relativas ao exercício de 2014 e aos anteriores, ainda não entregues à Justiça Eleitoral, determinando que as contas sejam prestadas com as peças e documentos previstos na Resolução TSE n. 21.841/04.

Contudo, por força do § 1º do art. 67 da Resolução TSE n. 23.432/14, que determina a aplicação imediata das novas disposições processuais aos processos de prestação de contas, este Tribunal adotou os novos procedimentos desde o início do processamento das contas relativas ao exercício de 2014, no que diz respeito à autuação e à tramitação.

Em razão disso, após apresentadas as contas, determinei a aplicação das novas regras previstas na Resolução TSE n. 23.432/14 e a autuação da prestação de contas em nome do órgão partidário e de seus responsáveis, nos termos da previsão contida no caput do seu art. 31 (fl. 54 e verso).

Porém, no curso da tramitação dos processos relativos aos exercícios anteriores ao de 2014, a formação do litisconsórcio entre partido e dirigentes pareceu colidir com outra disposição prevista na Resolução TSE n. 23.432/14, que diz respeito ao princípio basilar da segurança jurídica e da estabilidade das relações processuais, inserta no caput do referido art. 67: As disposições previstas nesta Resolução não atingirão o mérito dos processos de prestação de contas relativos aos exercícios anteriores ao de 2015.

A evidência de que a formação do litisconsórcio necessário entre partido e dirigentes, nas prestações de contas relativas aos exercícios anteriores de 2015, poderia refletir interferência no mérito das contas foi examinada por este Colegiado no acórdão da Prestação de Contas n. 64-65, referente ao exercício de 2012, de minha relatoria, julgado na sessão de 23.6.2015, em que, por unanimidade, foi determinada a exclusão dos dirigentes partidários do feito, mantendo-se apenas a agremiação como parte.

Conforme referi nesse precedente, a questão parece não ter sido enfrentada no âmbito do TSE até o momento, não tendo este relator conhecimento de que houve algum pronunciamento sobre a aplicação imediata da nova regra, que prevê a inclusão dos dirigentes no feito e o exame de sua responsabilidade pelas irregularidades das contas.

Amadurecida a questão, em princípio tem-se que a Resolução TSE n. 23.432/14 alterou a forma de responsabilização dos dirigentes partidários pelas irregularidades constatadas nas contas dos partidos, e que diz respeito ao direito material e não ao direito processual.

De fato, a responsabilidade civil dos dirigentes e do tesoureiro está legalmente prevista nos arts. 34, inciso II, e 37, caput, da Lei n. 9.096/95:

Art. 34. A Justiça Eleitoral exerce a fiscalização sobre a escrituração contábil e a prestação de contas do partido e das despesas de campanha eleitoral, devendo atestar se elas refletem adequadamente a real movimentação financeira, os dispêndios e recursos aplicados nas campanhas eleitorais, exigindo a observação das seguintes normas:

(...)

II - caracterização da responsabilidade dos dirigentes do partido e comitês, inclusive do tesoureiro, que responderão, civil e criminalmente, por quaisquer irregularidades;

 

Art. 37. A falta de prestação de contas ou sua desaprovação total ou parcial implica a suspensão de novas cotas do Fundo Partidário e sujeita os responsáveis às penas da lei.

Porém, a Resolução TSE n. 21.841/04 disciplinava essa matéria seguindo as regras da responsabilização supletiva ou subsidiária, com notificação dos dirigentes para recolhimento de valores apenas no caso de inadimplemento do partido, nos exatos termos do caput e § 1º do art. 34:

Art. 34 - Diante da omissão no dever de prestar contas ou de irregularidade na aplicação dos recursos do Fundo Partidário, o juiz eleitoral ou o presidente do Tribunal Eleitoral, conforme o caso, por meio de notificação, assinará prazo improrrogável de 60 dias, a contar do trânsito em julgado da decisão que considerou as contas desaprovadas ou não prestadas, para que o partido providencie o recolhimento integral ao erário dos valores referentes ao Fundo Partidário dos quais não tenha prestado contas ou do montante cuja aplicação tenha sido julgada irregular.

§ 1º À falta do recolhimento de que trata o caput, os dirigentes partidários responsáveis pelas contas em exame são notificados para, em igual prazo, proceder ao recolhimento.

§ 2º Caso se verifique a recomposição do erário dentro do prazo previsto no caput, sem culpa do agente, o juiz eleitoral ou o presidente do Tribunal Eleitoral poderá deliberar pela dispensa da instauração da tomada de contas especial ou pela sustação do seu prosseguimento. (Grifei.)

A par da notificação subsidiária dos dirigentes partidários para arcar com o recolhimento de valores não efetuado pelo partido, a Resolução TSE n. 21.841/04 previa a instauração de tomada de contas especial, procedimento julgado pelo Tribunal de Contas da União que visava à apuração da responsabilidade dos dirigentes partidários quando não comprovada a aplicação dos recursos do Fundo Partidário ou quando da sua aplicação irregular.

No entanto, desde a publicação da Lei n. 12.034, ocorrida em 30.9.2009, que assentou o caráter jurisdicional das prestações de contas dos órgãos partidários e acrescentou o § 6º ao art. 37 da Lei n. 9.096/95, o TCU passou a comunicar ao TSE que não haveria mais razão para a instauração de tomada de contas especial no caso da desaprovação das contas dos partidos políticos, uma vez que a decisão da Justiça Eleitoral que desaprova as contas e determina o recolhimento de recursos ao erário ou ao Fundo Partidário, a partir do trânsito em julgado constitui-se como título executivo judicial apto a ensejar a ação de execução.

Ao dar ciência de suas decisões ao TSE, o TCU também passou a solicitar que fosse avaliada a conveniência e a oportunidade de se promoverem alterações na Resolução TSE n. 21.841/04, a fim de serem estabelecidos novos procedimentos para a cobrança de valores decorrentes de decisões da Justiça Eleitoral, tendo em vista a jurisdicionalização das prestações de contas dos órgãos partidários.

Com base nessa realidade, pode-se dizer que a Resolução TSE n. 23.432/14 foi editada em razão da dissonância entre a natureza jurisdicional da prestação de contas e a previsão contida na norma que até então regulamentava a tomada de contas especial, art. 35 da Resolução TSE n. 21.841/04.

A nova resolução unificou ambos os procedimentos (julgamento das contas e apuração de responsabilidades) em um único rito processual, adequando o exame das contas à mais recente interpretação do Tribunal de Contas da União acerca da impossibilidade de apuração de responsabilidades pela má aplicação de recursos do Fundo Partidário em sede de tomada de contas especial.

A Resolução TSE n. 23.432/14 estabeleceu a regra da responsabilidade solidária. Agora, os dirigentes são considerados partes no processo e, havendo determinação de recolhimento de valores ao Tesouro, são reputados devedores solidários com a agremiação, sujeitando-se à cobrança por meio do cumprimento de sentença nos próprios autos, nos termos dos arts. 475-I e seguintes do atual Código de Processo Civil.

O estudo das novas regras introduzidas pela Resolução TSE n. 23.432/14 evidencia uma inegável alteração da natureza da responsabilidade, que se reflete diretamente no exame do mérito das contas, extrapolando o conteúdo processual das disposições que devem ter aplicação imediata.

É cediço que a responsabilidade civil pelas contas partidárias é inerente à função assumida pelos dirigentes da agremiação, que devem estar cientes da sua responsabilidade pela gestão dos recursos do partido, bem como do dever de responder por irregularidades constatadas na prestação de contas apresentada.

Tanto é assim que, ainda que não façam parte da relação processual da presente prestação de contas, processo que possui natureza de jurisdição voluntária, os responsáveis pela administração dos recursos movimentados pelo partido durante o exercício sujeitam-se a responder, na esfera cível, à eventual ação de improbidade administrativa pela má aplicação dos recursos públicos provenientes do Fundo Partidário, assim como são passíveis de responder, no âmbito criminal, à denúncia penal por ofensa à fé pública eleitoral.

O certo é que o TSE, órgão que no exercício do seu poder regulamentar publicou a Resolução n. 23.432/14, ainda não enfrentou a questão. Porém, em recentes julgados que examinaram contas partidárias de exercícios financeiros anteriores à Resolução n. 23.432/14, a Corte Superior Eleitoral tem aplicado as disposições de mérito presentes na Resolução TSE n. 21.841/04 em relação a vários aspectos.

Cito, como exemplo, a questão relativa ao recebimento de recursos de fonte vedada, que pela regra da Resolução TSE n. 21.841/04 (art. 28, II) devem ser recolhidos ao Fundo Partidário, e pela nova disposição da Resolução TSE n. 23.432/14 (art. 14) devem ser recolhidos ao Tesouro Nacional. O TSE, no julgamento da PC n. 93233, relativa ao exercício de 2009, ocorrido em 28.4.2015, de relatoria do Min. Luiz Fux, publicado no DJE de 10.6.2015, determinou o recolhimento dos valores ao Fundo Partidário, aplicando a disposição de direito material que estava em vigor durante o exercício.

Em relação às prestações de contas do exercício financeiro de 2014 apresentadas pelos diretórios nacionais perante o TSE, verifica-se, pelo acompanhamento processual disponível na internet, que alguns processos foram autuados em nome dos dirigentes partidários (cite-se a PC 26656, do Partido Verde Nacional) e outros não (cite-se a PC 25879, do Partido dos Trabalhadores Nacional, autuado apenas em nome do partido).

No entanto, mesmo nos casos em que os dirigentes partidários figuram como partes no processo, o TSE tem determinado apenas a intimação do partido para sanar falhas constatadas nas contas dos exercícios financeiros de 2014 (cite-se o despacho do Min. Henrique Neves da Silva na PC 26656, publicado na página 6 do DJE de 15.5.2015).

Assim, a rigor, ainda não há como prever como o TSE decidirá a questão.

Mas a inteligência de que a Resolução TSE n. 23.432/14 trouxe alteração significativa no plano jurídico, ao prever a formação de litisconsórcio necessário entre os responsáveis pelas contas e o partido político, coloca em dúvida a validade da aplicação da nova regra em processos relativos a exercícios anteriores a sua vigência, como ocorre no caso em tela.

Importa referir, dada a previsão de solidariedade, que deve ser considerado, na ausência de disposição legal específica, que a responsabilização a ser apurada no julgamento das contas deve seguir as regras da responsabilidade civil subjetiva, com verificação do nexo causal entre a conduta, omissiva ou comissiva, dos responsáveis pelas contas e o débito ou o dano ao erário apurado.

Além disso, não há razão para formação de litisconsórcio unitário, devendo ser observada a regra do art. 48 do CPC (reproduzida no art. 117 do Novo CPC, Lei n. 13.105/15, com vigência a partir de março de 2016), no sentido de que os atos e as omissões de um litisconsorte não prejudicarão nem beneficiarão os outros.

Em tema de direito processual intertemporal, prevalece o princípio do tempus regit actum. Diante disso, concluo que a apuração da responsabilidade dos dirigentes partidários, com a imputação de obrigação solidária pelo pagamento de valores e sujeição à cobrança por meio de execução de sentença, são disposições de mérito que não devem ser aplicadas às prestações de contas de exercícios financeiros anteriores à publicação da nova resolução.

Se o mérito das contas dos exercícios financeiros anteriores à vigência da nova resolução deve ser julgado com base na norma em vigor à época do exercício da prestação de contas, devem ser consideradas as disposições da Resolução TSE n. 21.841/04, sem a apuração da responsabilidade pessoal dos dirigentes partidários no julgamento. Isso porque, durante a vigência da resolução anterior, apenas o partido político, representado pelo seu presidente, figurava como parte no processo de prestação de contas.

Ademais, eventual condenação pessoal dos gestores das finanças partidárias, em prestação de contas relativa a exercício anterior à nova resolução, poderia sugerir afronta ao postulado da segurança jurídica, enquanto expressão do Estado Democrático de Direito, princípio que se projeta sobre a estabilidade das relações jurídicas.

Todas essas questões demonstram que, longe de ser mera regra processual, a inclusão dos responsáveis como partes nas contas é matéria de mérito que não deve ser imediatamente aplicada aos processos de exercícios anteriores ao de 2015.

Esse entendimento de forma alguma poderia caracterizar malferimento aos princípios da ampla defesa e do contraditório, pois, se não serão alcançados pela decisão judicial que julgar a presente prestação de contas, não há porque os responsáveis exercerem o contraditório nos autos, restando a eles assegurado o postulado da segurança jurídica, o que não importa prejuízo nem reflete nulidade do feito.

Este Tribunal, ao julgar o Agravo Regimental n. 90-92, de relatoria do Dr. Hamilton Langaro Dipp, adotou esse entendimento, como demonstra a ementa do acórdão a seguir transcrita:

Agravo Regimental. Prestação de contas. Partido político. Exercício financeiro de 2014.

Interposição contra decisão monocrática que determinou a exclusão do feito dos responsáveis pela administração financeira da agremiação partidária. Alegada aplicabilidade imediata das disposições processuais da Resolução TSE n. 23.432/14, a qual institui mudanças de procedimentos, como a formação de litisconsórcio necessário entre partido e dirigentes.

Previsão inserida no caput do artigo 67 da aludida resolução, estabelecendo que as normas de natureza material somente se aplicam às prestações relativas aos exercícios financeiros a partir de 2015. Prevalência do princípio da segurança jurídica e da estabilidade das relações processuais, uma vez que a Resolução TSE n. 23.432/14 altera o entendimento quanto à responsabilização dos dirigentes partidários, estabelecendo a regra da responsabilidade solidária, onde aqueles passam a responder de forma concomitante ao partido político pelas irregularidades contábeis, podendo figurar no mesmo título executivo como devedores solidários.

Tratando-se a determinação da inclusão dos responsáveis nos processos de prestação de contas partidárias como norma de natureza material, inaplicável ao caso concreto a nova orientação, subsistindo as disposições da Resolução TSE n. 21.841/04.

Provimento negado.

(Julgado em 25.8.2015, Publicação em 27.08.2015, Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS n. 156, Pag. 3.)

Acrescento que, no dia 14.8.2015, o Supremo Tribunal Federal noticiou em seu site, na internet, que em 7 de agosto, o Partido Democrático Trabalhista – PDT ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5362 contra o dispositivo da Resolução 23.432/14, que prevê a responsabilização e punição dos dirigentes partidários. Na ADI, o partido alega que a inclusão de terceiro no processo fere os princípios da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal, e que, ao estabelecer punição ou consequência, a norma invade competência legislativa e adentra em questão de alçada do Congresso Nacional. O relator da ADI 5362 é o Ministro Gilmar Mendes.

Consigno, por fim, que o órgão partidário, embora tenha sido regularmente intimado, não se manifestou sobre o relatório de exame das contas no prazo de 30 dias, o que implica preclusão para a apresentação de esclarecimentos e documentos complementares, nos moldes do art. 35, § 7º, da Resolução TSE n. 23.432/14, devendo os autos ser enviados à Secretaria de Controle Interno e Auditoria deste Tribunal para emissão de parecer conclusivo e, posteriormente, ao Ministério Público Eleitoral, na forma dos arts. 36 e 37 da mesma resolução, retornando, na sequência, conclusos a este relator.

Forte nessas razões, VOTO pelo desprovimento do agravo regimental, mantendo hígida a decisão recorrida, e considero prequestionados todos os dispositivos legais invocados pelo recorrente.

Após o prazo recursal, encaminhem-se os autos à Secretaria de Controle Interno e Auditoria deste Tribunal para emissão de parecer conclusivo e, a seguir, ao Ministério Público Eleitoral, conforme os arts. 36 e 37 da Resolução TSE n. 23.432/14.