RELATÓRIO

O MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL interpõe agravo regimental contra a decisão monocrática do relator substituto, Des. Federal Luís Alberto D'Azevedo Aurvalle, que, nos autos da presente prestação de contas, relativa ao exercício financeiro de 2014, apresentada pelo Democratas – DEM, determinou a exclusão dos dirigentes partidários do feito, mantendo-se apenas a agremiação como parte (fl. 148).

Em suas razões, alega que o processo foi autuado em 30.4.2015, quando em vigor a nova resolução sobre as prestações de contas partidárias anuais, Res. TSE n. 23.432/14.

Sustenta que deve ser observado o procedimento previsto na nova regulamentação, com a inclusão dos dirigentes partidários no feito, por ser um direito desses responsáveis.

Aduz que o TSE não tem realizado a citação dos responsáveis pelas contas nos casos em que os processos já estão suficientemente instruídos e aptos a serem julgados, o que não ocorre na hipótese dos autos.

Afirma que a intimação e a citação dos responsáveis não caracteriza uma sanção, mas se traduz em direito à ampla defesa e ao contraditório, o que deve ser assegurado sob pena de futura alegação de nulidade. Além disso, as disposições processuais têm vigência imediata e devem ser aplicadas aos processos em tramitação, de acordo com a teoria do isolamento dos atos processuais.

Diz que a nova resolução apenas criou procedimento atinente à defesa dos dirigentes, não havendo alteração do julgamento do mérito pela adoção das suas novas disposições. Aponta que o art. 37 da Lei n. 9.096/95 já previa a responsabilização dos dirigentes do partido pelas contas partidárias. De igual modo, assinala que o art. 20, § 2º, da Res. TSE n. 21.841/04 previa a intimação dos ex-dirigentes partidários para que complementassem informações ou sanassem irregularidades nas contas. Invoca os arts. 18, 28, inciso III, e 33, todos da Res. TSE n. 21.841/04. Colaciona diversos precedentes jurisprudenciais que amparariam sua tese.

Pede o provimento do recurso para o fim de serem mantidos os responsáveis no feito, nos termos da Res. TSE n. 23.432/14 (fls. 156-162).

É o relatório.

 

VOTO

O presente agravo regimental é regular, tempestivo e comporta conhecimento, sendo o instrumento adequado para atacar a decisão monocrática recorrida.

No mérito, a matéria não é nova neste Tribunal.

Desde o advento da Resolução TSE n. 23.432/14, ocorrida em 30.12.2014, esta Corte tem sido chamada a enfrentar questões que dizem com a aplicação de dispositivos desse normativo.

O ponto central do debate reside na regra prevista no art. 67 da mencionada resolução, que assim dispõe:

Art. 67. As disposições previstas nesta Resolução não atingirá o mérito dos processos de prestação de contas relativos aos exercícios anteriores ao de 2015.

§ 1º As disposições processuais previstas nesta Resolução serão aplicadas aos processos de prestação de contas relativos aos exercícios de 2009 e seguintes que ainda não tenham sido julgados.

§ 2º A adequação do rito dos processos de prestação de contas previstos no § 1º deste artigo se dará na forma decidida pelo Juiz ou Relator do feito, sem que sejam anulados ou prejudicados os atos já realizados.

Em razão disso, após apresentadas as contas, minha antecessora determinou a retificação da autuação para que fosse procedida a inclusão dos responsáveis no feito, nos termos da previsão contida no caput do art. 38, ao fundamento de que este dispositivo legal teria natureza de direito processual.

Porém, a matéria sofreu alteração de entendimento, sedimentando a jurisprudência desta Corte no sentido de que a inclusão dos mencionados responsáveis nas prestações de contas anteriores a 2015, malfere, em verdade, o próprio mérito dos feitos.

Trago à colação a ementa do acórdão paradigma dessa posição, de relatoria do Dr. Leonardo Tricot Saldanha, julgado em 06 de agosto de 2015:

Agravo Regimental. Prestação de contas. Partido político. Exercício financeiro de 2014.

Interposição contra decisão monocrática que determinou a exclusão dos dirigentes partidários do feito, mantendo-se apenas a agremiação como parte. Vigência da novel Resolução TSE n. 23.432/14, instituindo mudanças de procedimentos, como a formação de litisconsórcio necessário entre partido e dirigentes.

Previsão inserida no novo texto legal, limitando a sua aplicação em matéria que envolva o mérito das prestações de contas de exercícios anteriores a 2015, a fim de evitar eventual descompasso com o princípio basilar da segurança jurídica e da estabilidade das relações processuais. A responsabilização dos dirigentes partidários pelas irregularidades nas contas dos partidos diz respeito ao direito material, e não ao direito processual.

Cabe aos responsáveis pela administração dos recursos movimentados pelo partido responder, na esfera cível, por improbidade administrativa pela má aplicação dos recursos provenientes do Fundo Partidário. São passíveis, igualmente, de responder na seara criminal por ofensa à fé pública eleitoral.

Prevalência do princípio do tempus regit actum. Aplicação, in casu, das disposições da Resolução TSE n. 21.841/04, que não previa a apuração da responsabilidade solidária aos dirigentes partidários no julgamento das contas.

Provimento negado.

(Ag/Rg 79-63.2015.6.21.0000)

Em função da similaridade da temática, peço vênia para transcrever as razões de decidir postas no acórdão acima referido, incorporando-as como fundamento do agravo ora examinado:

…

Amadurecida a questão, em princípio tem-se que a Resolução TSE n. 23.432/14 alterou a forma de responsabilização dos dirigentes partidários pelas irregularidades constatadas nas contas dos partidos, e que esta disposição diz respeito ao direito material e não ao direito processual.

De fato, a responsabilidade civil dos dirigentes e do tesoureiro está legalmente prevista nos arts. 34, inciso II, e 37, caput, da Lei n. 9.096/95:

Art. 34. A Justiça Eleitoral exerce a fiscalização sobre a escrituração contábil e a prestação de contas do partido e das despesas de campanha eleitoral, devendo atestar se elas refletem adequadamente a real movimentação financeira, os dispêndios e recursos aplicados nas campanhas eleitorais, exigindo a observação das seguintes normas:

II - caracterização da responsabilidade dos dirigentes do partido e comitês, inclusive do tesoureiro, que responderão, civil e criminalmente, por quaisquer irregularidades;

Art. 37. A falta de prestação de contas ou sua desaprovação total ou parcial implica a suspensão de novas cotas do Fundo Partidário e sujeita os responsáveis às penas da lei.

Porém, a Resolução TSE n. 21.841/04 disciplinava essa matéria seguindo as regras da responsabilização supletiva ou subsidiária, com notificação dos dirigentes para recolhimento de valores apenas no caso de inadimplemento do partido, nos exatos termos do caput do art. 34, e seu § 1º:

Art. 34 - Diante da omissão no dever de prestar contas ou de irregularidade na aplicação dos recursos do Fundo Partidário, o juiz eleitoral ou o presidente do Tribunal Eleitoral, conforme o caso, por meio de notificação, assinará prazo improrrogável de 60 dias, a contar do trânsito em julgado da decisão que considerou as contas desaprovadas ou não prestadas, para que o partido providencie o recolhimento integral ao erário dos valores referentes ao Fundo Partidário dos quais não tenha prestado contas ou do montante cuja aplicação tenha sido julgada irregular.

§ 1º À falta do recolhimento de que trata o caput, os dirigentes partidários responsáveis pelas contas em exame são notificados para, em igual prazo, proceder ao recolhimento.

§ 2º Caso se verifique a recomposição do erário dentro do prazo previsto no caput, sem culpa do agente, o juiz eleitoral ou o presidente do Tribunal Eleitoral poderá deliberar pela dispensa da instauração da tomada de contas especial ou pela sustação do seu prosseguimento. (grifei)

Ao par da notificação subsidiária dos dirigentes partidários para arcar com o recolhimento de valores não efetuado pelo partido, a Resolução TSE n. 21.841/04 previa a

instauração de tomada de contas especial, procedimento julgado pelo Tribunal de Contas da União, que visava à apuração da responsabilidade dos dirigentes partidários quando não comprovada a aplicação dos recursos do Fundo Partidário ou quando da sua aplicação irregular.

No entanto, desde a publicação da Lei n. 12.034, ocorrida em 30.9.2009, que assentou o caráter jurisdicional das prestações de contas dos órgãos partidários e incluiu o § 6º no art. 37 da Lei n. 9.096/1995, o TCU passou a comunicar ao TSE que não haveria mais razão para a instauração de tomada de contas especial no caso da desaprovação das contas dos partidos políticos, uma vez que a decisão da Justiça Eleitoral que desaprova as contas e determina o recolhimento de recursos ao erário ou ao Fundo Partidário, a partir do seu trânsito em julgado, caracteriza-se como título executivo judicial apto a ensejar a ação de execução.

Ao dar ciência de suas decisões ao TSE, o TCU também passou a solicitar que fosse avaliada a conveniência e a oportunidade de se promoverem alterações na Resolução TSE n. 21.841/2004, a fim de serem estabelecidos novos procedimentos para a cobrança de valores decorrentes de decisões da Justiça Eleitoral, tendo em vista a jurisdicionalização das prestações de contas dos órgãos partidários.

Com base nessa realidade, pode-se dizer que a Resolução TSE n. 23.432/14 foi editada em razão da dissonância entre a natureza jurisdicional da prestação de contas e a previsão contida na norma que até então regulamentava a tomada de contas especial, art. 35 da Resolução TSE n. 21.841/04.

A nova resolução unificou ambos os procedimentos (julgamento das contas e apuração de responsabilidades) em um único rito processual, adequando o exame das contas à mais recente interpretação do Tribunal de Contas da União acerca da impossibilidade de apuração de responsabilidades pela má aplicação de recursos do Fundo Partidário em sede de tomada de contas especial.

A Resolução TSE n. 23.432/14 estabeleceu a regra da responsabilidade solidária. Agora, os dirigentes são considerados partes no processo e, havendo determinação de recolhimento de valores ao Tesouro, são reputados devedores solidários com a agremiação, sujeitando-se à cobrança por meio do cumprimento de sentença nos próprios autos, nos termos dos arts. 475-I e seguintes do atual Código de Processo Civil.

O estudo das novas regras introduzidas pela Resolução TSE n. 23.432/14 evidencia uma inegável alteração da natureza da responsabilidade, que se reflete diretamente no exame do mérito das contas, extrapolando o conteúdo processual das disposições que devem ter aplicação imediata.

É cediço que a responsabilidade civil pelas contas partidárias é inerente à função assumida pelos dirigentes da agremiação, que devem estar cientes de seu compromisso na gestão dos recursos do partido, bem como do dever de responder por irregularidades constatadas na prestação de contas apresentada.

Tanto é assim que, ainda que não façam parte da relação processual da presente prestação de contas, processo que possui natureza de jurisdição voluntária, os responsáveis pela administração dos recursos movimentados pelo partido durante o exercício sujeitam-se a responder, na esfera cível, a eventual ação de improbidade administrativa pela má aplicação dos recursos públicos provenientes do Fundo Partidário, assim como são passíveis de responder, no âmbito criminal, a eventual denúncia penal por ofensa à fé pública eleitoral.

O certo é que o TSE, órgão que no exercício do seu poder regulamentar publicou a Resolução n. 23.432/14, ainda não enfrentou a questão. Porém, em recentes julgados que examinaram contas partidárias de exercícios financeiros anteriores à Resolução n. 23.432/14, a Corte Superior Eleitoral tem aplicado as disposições de mérito presentes na

Resolução TSE n. 21.841/04 em relação a vários aspectos.

Cito, como exemplo, a questão relativa ao recebimento de recursos de fonte vedada, que pela regra da Resolução TSE n. 21.841/04 (art. 28, II) devem ser recolhidos ao Fundo Partidário, e pela nova disposição da Resolução TSE n. 23.432/14 (art. 14) devem ser recolhidos ao Tesouro Nacional. O TSE, no julgamento da PC n. 93233, relativa ao exercício de 2009, ocorrido em 28.4.2015, de relatoria do Min. Luiz Fux, publicado no DJE de 10.6.2015, determinou o recolhimento dos valores ao Fundo Partidário, aplicando a disposição de direito material que estava em vigor durante o exercício.

Em relação às prestações de contas do exercício financeiro de 2014, apresentadas pelos diretórios nacionais perante o TSE, verifica-se, pelo acompanhamento processual disponível na internet, que alguns processos foram autuados em nome dos dirigentes partidários (cite-se a PC 26656, do Partido Verde Nacional), e em outros não (cite-se a PC 25879, do Partido dos Trabalhadores Nacional, autuado apenas em nome do partido).

No entanto, mesmo nos casos em que figuram como parte no processo, o TSE tem determinado apenas a intimação do partido para sanar falhas constatadas nas contas dos exercícios financeiros de 2014 (cite-se o despacho do Min. Henrique Neves da Silva na PC 26656, publicado na página 6 do DJE de 15.5.2015).

Assim, a rigor, ainda não há como prever como o TSE decidirá a questão.

Mas a inteligência de que a Resolução TSE n. 23.432/14 trouxe alteração significativa no plano jurídico ao prever a formação de litisconsórcio necessário entre os responsáveis pelas contas e o partido político, coloca em dúvida a validade da aplicação da nova regra em processos relativos a exercícios anteriores a sua vigência, como ocorre no caso em tela.

Importa referir, dada a previsão de solidariedade, que deve ser considerado, na ausência de disposição legal específica, que a responsabilização a ser apurada no julgamento das contas deve seguir as regras da responsabilidade civil subjetiva, com verificação do nexo causal entre a conduta, omissiva ou comissiva, dos responsáveis pelas contas, e o débito ou o dano ao erário apurado.

Além disso, não há razão para formação de litisconsórcio unitário, devendo ser observada a regra do art. 48 do CPC (reproduzida no art. 117 do novo CPC, Lei n. 13.105/15, com vigência a partir de março de 2016), no sentido de que os atos e as omissões de um litisconsorte não prejudicarão nem beneficiarão os outros.

Em tema de direito processual intertemporal prevalece o princípio do tempus regit actum. Diante disso, concluo que a apuração da responsabilidade dos dirigentes partidários, com a imputação de obrigação solidária pelo pagamento de valores e sujeição à cobrança por meio de execução de sentença, são disposições de mérito que não devem ser aplicadas às prestações de contas de exercícios financeiros anteriores à publicação da nova resolução.

Se o mérito das contas dos exercícios financeiros anteriores à vigência da nova resolução deve ser julgado com base na norma em vigor à época do exercício da prestação de contas, devem ser consideradas as disposições da Resolução TSE n. 21.841/04, sem a apuração da responsabilidade pessoal dos dirigentes partidários no julgamento. Isso porque, durante a vigência da resolução anterior, apenas o partido político, representado por seu presidente, figurava como parte no processo de prestação de contas.

Ademais, eventual condenação pessoal dos gestores das finanças partidárias, em prestação de contas relativa a exercício anterior à nova resolução, poderia sugerir afronta ao postulado da segurança jurídica, enquanto expressão do Estado Democrático de Direito, princípio que se projeta sobre a estabilidade das relações jurídicas.

Todas essas questões demonstram que, longe de ser mera regra processual, a inclusão dos responsáveis como partes nas contas é matéria de mérito que não deve ser imediatamente aplicada aos processos de exercícios anteriores ao de 2015.

Esse entendimento de forma alguma poderia caracterizar malferimento aos princípios da ampla defesa e do contraditório, pois, se não serão alcançados pela decisão judicial que julgar a presente prestação de contas, não há porque os responsáveis exercerem o contraditório nos autos, restando a eles assegurado o postulado da segurança jurídica, o que não importa prejuízo nem reflete nulidade do feito.

Por derradeiro, acrescento a notícia que foi veiculada no voto proferido na sessão de 24 de agosto, por ocasião do julgamento do Agravo Regimental n. 83-03, também de relatoria do Dr. Leonardo Tricot Saldanha, no sentido de que no dia 14 de agosto de 2015 foi proposta ADI (n. 5362 – Relator Ministro Gilmar Mendes) pelo PDT – Partido Democrático Trabalhista em relação à responsabilização e punição dos dirigentes partidários.

Destarte, porque firmei a convicção de que a regra relativa à responsabilização é de direito material, tenho por acolher integralmente a posição desta Corte, no sentido de aplicar a disposição de caráter transitório prevista no caput do art. 67 da Res. 23.432/14 TSE, a fim de restar apenas a agremiação partidária no feito.

Assim, VOTO pelo desprovimento do agravo regimental, mantendo a decisão recorrida e considerando prequestionados todos os dispositivos legais invocados pelo recorrente.

Determino o prosseguimento do feito, oportunizando a citação do órgão partidário para que apresente suas justificativas no prazo de cinco dias, conforme art. 30, IV, da Res. 23.432/14 TSE.