RELATÓRIO

Trata-se de recurso interposto pela COLIGAÇÃO JUNTOS PODEMOS MAIS, ADRIANO JOSÉ DA SILVA, RENE LUIZ CECCONELLO e CESAR RAIMUNDO BILIBIO contra sentença proferida pelo Juízo da 33ª Zona Eleitoral – Passo Fundo, que julgou procedente ação de investigação judicial eleitoral proposta pela COLIGAÇÃO JUNTOS POR PASSO FUNDO, reconhecendo a prática de abuso de poder político perpetrado pelos investigados, declarando-os inelegíveis pelo período de quatro anos, a contar da eleição de 2012 (fls. 131-135).

A representante noticiou que o Executivo Municipal estava utilizando, indevidamente, a máquina administrativa para realizar campanha eleitoral, consistindo a ilicitude no convite a beneficiários do Programa Bolsa Família Chama para participarem de reuniões em período próximo ao pleito que, com a justificativa de explicar a necessidade de manter as condicionantes do programa em dia para evitar o cancelamento da benesse, guardariam o fim escuso de angariar votos junto aos participantes. Requereu liminar para suspensão das reuniões agendadas para o período de 24 a 27 de setembro de 2012, convocadas pelo Secretário de Cidadania e Assistência Social, inclusive com distribuição de fôlderes, cartazes e chamada em rádio local, conferindo maior amplitude e importância ao evento. Por fim, pede a condenação dos investigados com a aplicação das sanções pertinentes (fls. 02-15).

A liminar foi concedida, determinando a transferência das reuniões para período posterior às eleições, informando-se a população (fls. 22-23).

Em suas razões recursais, suscitaram, em preliminar, a nulidade da sentença. No mérito, sustentam que a convocação para reuniões não constituiu ilícito, a par da transferência para o mês de outubro em cumprimento à decisão liminar. Argumentam que os encontros do Bolsa Família ocorrem todos os anos nos mesmos períodos, inclusive no mês de setembro, consistindo em atividade da administração municipal atrelada a um programa continuado. Requerem, ao final, a reforma da sentença (fls. 144-155).

Nesta instância, a Procuradoria Regional Eleitoral requereu que fosse intimada a representante, Coligação Juntos Por Passo Fundo, para oferecer contrarrazões ao recurso (fl. 163), que não se manifestou (fl. 173).

Aberta nova vista à Procuradoria Regional Eleitoral, opina pela manutenção da sentença, adequando-se o período de inelegibilidade aos termos da Lei Complementar n. 64/90 (fls. 175-178).

É o relatório.

 

 

VOTO

1. Admissibilidade

As partes foram intimadas do conteúdo da sentença no dia 8 de fevereiro de 2013, sexta-feira (fl. 136), e o recurso foi protocolizado no dia 15 de fevereiro de 2013, sexta-feira (fl. 143). Considerando-se os feriados de carnaval nos dias 11 e 12 daquele mês, é tempestivo o recurso

Presentes os demais requisitos de admissibilidade, conheço do recurso interposto.

2. Preliminar

2.1. Os recorrentes suscitam preliminar de nulidade de sentença em vista da fixação da inelegibilidade em desacordo com o estipulado no inc. XIV do art. 22 da LC 64/90.

Sem razão os recorrentes.

O mero erro material verificado não acarreta a nulidade pretendida, convindo reproduzir a opinião exarada pela douta Procuradoria Regional Eleitoral:

Em que pese a sentença a quo ter fixado a inelegibilidade em prazo diverso daquele previsto no art. 22, inciso XIV, da LC 64/90, não se verifica a existência de vício capaz de anular a sentença exarada. Trata-se de mero erro material quanto ao direito aplicável, que não acarretou qualquer prejuízo ao direito de defesa da parte recorrente.

Ainda, mesmo em se tratando de recurso interposto pelos representados, nada impede a adequação da sanção de inelegibilidade aos termos da legislação regente, não havendo violação ao princípio do reformatio in pejus quando a decisão de segunda instância se limita a corrigir o erro material da sentença, que aplica sanção destituída de previsão legal, deixando de aplicar a consequência legal do ilícito praticado, como já reconheceu a Corte no julgamento do RE n.º 219-23, em 02/07/2013.

Assim, resta afastada a preliminar suscitada.

2.2. Não obstante a Coligação Juntos Podemos Mais figurar na peça recursal, oportuno referir que ela já se encontra excluída da demanda pelas razões contidas no item 1 da decisão que deferiu o pedido liminar de transferência das reuniões (fl. 22), fato repisado na sentença ao início da apreciação do mérito (fl. 131v.).

Assim, deve ser excluída a mencionada coligação, pois não pode figurar no polo passivo da ação proposta, visto que restrita, em seus efeitos, aos candidatos e àqueles que tenham contribuído na prática do ato de abuso.

3. Mérito

O art. 14, § 9º, da Constituição Federal, assegura a defesa da normalidade e legitimidade das eleições, dele defluindo a Lei Complementar n. 64/90, na qual se encontra a ação de investigação judicial eleitoral - AIJE, que visa a combater os atos de abuso de poder no âmbito eleitoral.

Nessa linha, convém transcrever lição de Rodrigo López Zilio (Direito Eleitoral. 3ª Ed., Porto Alegre:Verbo Jurídico, 2010, pág. 441.) sobre as hipóteses de cabimento da AIJE:

São hipóteses materiais de cabimento da AIJE a prática de abuso do poder econômico, abuso do poder de autoridade (ou político), utilização indevida de veículos ou meios de comunicação social e transgressão de valores pecuniários. O abuso de poder é conceituado como qualquer ato, doloso ou culposo, de inobservância das regras de legalidade, com consequências jurídicas negativas na esfera do direito. O que a lei proscreve e taxa de ilícito é o abuso de poder, ou seja, é a utilização excessiva – seja quantitativa ou qualitativamente – do poder, já que, consagrado o Estado Democrático de Direito, possível o uso de parcela do poder, desde que observado o fim público e não obtida vantagem ilícita.

O abuso de poder econômico, o abuso de poder político, o abuso de poder de autoridade, a utilização indevida de veículos ou meios de comunicação social e a transgressão de valores pecuniários se caracterizam como conceitos jurídicos indeterminados que, necessariamente, passam a existir no mundo jurídico após o fenômeno da recepção fática. Portanto, para a caracterização de tais abusos, na esfera eleitoral, prescinde-se do fenômeno da taxatividade.

No caso sob exame, resta incontroversa a realização de convite, por parte da administração municipal, aos beneficiários do Programa Bolsa Família para participar de reuniões no mês de setembro de 2012.

Para uma melhor compreensão do fato, transcreve-se excerto da sentença sobre o desenrolar dos acontecimentos:

O Programa Bolsa Família é criado pelo Governo Federal e coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e se trata de um programa de transferência de renda que beneficia famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza em todo o País. O controle dos beneficiados se dá por meio de um cadastro único das famílias, que é de competência do Ministério já referido (Decreto nº 6.135/2007), porém, gerido por meio dos Municípios.

No caso de Passo Fundo, é possível perceber que é a Secretaria da Assistência Social o órgão que assumiu tal atribuição, o que se depreende dos documentos acostados nas fls. 16/21, sendo que, de tempos em tempos, são realizadas reuniões com o público-alvo, a fim de ressaltar a importância do benefício. Cumpre notar, ainda, que foi estabelecido ao longo do ano cronograma de revisão cadastral nos bairros, o que foi realizado nos meses de julho e agosto do ano corrente (fl. 17).

Mas o que se analisa neste momento é a intenção por detrás das reuniões fixadas para os dias 24 e 27 de setembro com as populações abrangidas pelo Programa Bolsa Família diante da proximidade com o dia das eleições. E da prova trazida aos autos não restou evidenciada a imprescindibilidade destas reuniões nos dias em que marcadas, o que evidencia a vantagem que os candidatos da situação (aliados ao governo municipal atual) usufruiriam caso as reuniões acontecessem. Ora, este programa, independentemente das vantagens advindas do mesmo desde sua criação, tem como foco milhares de famílias na linha da pobreza, tendo, pois, um certo caráter assistencialista. E, por esta razão, caso a população vinculasse a ideia da necessidade da continuidade da mesma ideologia partidária no Governo Municipal com a manutenção deste Programa certamente seus votos seriam direcionados ao candidato a Prefeito e a Vice apontados como representados na presente ação. (Grifei.)

A finalidade desses encontros é que constitui o cerne da contenda judicial, ou seja, necessário aferir se as reuniões agendadas em período próximo ao pleito possuíam a intenção de favorecer a campanha e a candidatura de Rene Luiz Ceconello e Cesar Raimundo Bilibio.

O magistrado de primeiro grau concluiu que o convite para as reuniões possuía, em princípio, finalidade distinta daquela que se apregoava na divulgação dos eventos, pois os representados estariam buscando influenciar o eleitorado no sentido de que a continuidade do Programa Bolsa Família estaria vinculada ao sucesso daquelas candidaturas no pleito que se aproximava.

No entanto, mesmo diante dos respeitáveis argumentos que embasam a decisão, a própria realidade dos acontecimentos afasta a tese.

Primeiro, as reuniões, aprazadas para o período de 24 a 27 de setembro, ainda que não se mostre o momento adequado em razão das eleições, não ocorreram, restando transferidas para o mês de outubro, após o pleito, por força de decisão liminar.

Ademais, o programa já vinha se desenvolvendo há muito tempo, inclusive com a característica de encontros com os beneficiários para a conscientização do cumprimento das condições, de modo a não verem interrompido o alcance da verba pública. A própria sentença reconhece que, No caso de Passo Fundo, é possível perceber que é a Secretaria da Assistência Social o órgão que assumiu tal atribuição, o que se depreende dos documentos acostados nas fls. 16/21, sendo que, de tempos em tempos, são realizadas reuniões com o público-alvo, a fim de ressaltar a importância do benefício. Cumpre notar, ainda, que foi estabelecido ao longo do ano cronograma de revisão cadastral nos bairros, o que foi realizado nos meses de julho e agosto do ano corrente (fl. 17).

Verifica-se, também, que no ano de 2011, quando não houve eleições, foram agendados diversos encontros no mês de setembro com os beneficiários para tratar do mesmo tema (fls. 53-55), a exemplo das reuniões tidas como suspeitas no seu desiderato e, com isso, postergadas para outro momento em face da decisão judicial.

Convém referir que não foi ouvida nenhuma pessoa que tenha participado das reuniões ocorridas em abril, de modo a aferir se, desde aquela oportunidade, já estariam, os recorrentes, predispondo os beneficiários do programa ao condicionamento do alcance da verba à continuidade daquela administração, fator que colaboraria na demonstração das intenções escusas dos representados.

O tema da realização de reuniões durante o período eleitoral, como parte de programas sociais em desenvolvimento, já foi objeto de exame por este Tribunal, mostrando-se oportuno reproduzir parcialmente o voto do Dr. Jorge Alberto Zugno, que no RE 623-20, julgado em 12.11.2013, traz reflexão que se amolda ao presente caso e contribui para afastar o reconhecimento do abuso supostamente ocorrido:

Não verifiquei enaltecimento bastante a caracterizar a prática de propaganda institucional em período vedado, porquanto mais se verifica é que o programa de regularização já havia sido instituído e estava em regular tramitação, não parecendo que os presentes na reunião tenham feito enaltecimento tamanho a ensejar prática de propaganda institucional.

A prova dá conta de que aquela já era a terceira reunião ocorrida com os moradores (atas das fls. 65 e seguintes), e os autos não demonstram que os documentos tenham sido entregues em manifesto proveito eleitoral.

Entendo que a reunião foi feita para dar andamento a um programa que já estava autorizado e em execução antes do período legalmente vedado, e que a referência feita tanto à prefeitura quanto ao prefeito não configura ato abusivo capaz de conduzir ao juízo de procedência quanto a este fato.

É que o abuso de poder que a legislação eleitoral busca reprimir é aquele caracterizado por uma ação exorbitante, que destoa da normalidade, que denota um mau uso de recursos detidos ou controlados pelo beneficiário do abuso (José Jairo Gomes. Direito Eleitoral. Del Rey, Belo Horizonte. 5ª Edição, 2010, p. 167).

No caso, confrontando-se a definição de abuso para fins eleitorais com os fatos apontados, não há como imputar aos recorridos que tenham desbordado das ações próprias do administrador, visto que a administração pública não pode ser interrompida, nem mesmo em período eleitoral, pois as necessidades de um município prescindem de melhor ou pior oportunidade para se fazerem presentes.

O instituto da reeleição coloca o candidato da situação claramente em situação de vantagem em relação aos demais candidatos, como ocorreu no caso dos autos.

Não se desconhece esta circunstância. Nesse passo, a reunião para andamento do projeto de regularização fundiária no último ano de mandato e eventual influência nas eleições fazem parte de forma indissociável do atual sistema de eleições majoritárias, que permite a reeleição, fato já incorporado no texto constitucional.

Não se pode desconsiderar que tal reunião foi realizada em período próximo ao pleito eleitoral e que de tal fato pode ter indiretamente beneficiado o candidato eleito. No entanto, não se pode concluir que a realização dessa reunião tenha afrontado a lisura do pleito, a ponto de configurar um ilícito eleitoral que conduza à cassação de seu diploma e a declaração de inelegibilidade pelo período de 8 (oito) anos.

Entendo que a reunião em questão atende a um pedido anterior da população beneficiada, porquanto a prova dos autos demonstra que o projeto de regularização fundiária estava prevista desde 2011.

Não se pode, porque realizada próxima ao pleito eleitoral, caracterizar a reunião como ato de abuso do poder econômico e/ou político. Na hipótese, a prova dos autos demonstrou que os recorridos já haviam iniciado os trabalhos relativos ao ajuste dos lotes, não se tratando de ato arbitrário praticado pelo prefeito.

Como se observa no excerto acima, mesmo diante da ocorrência das reuniões em momento próximo ao pleito, ainda que os concorrentes tenham logrado êxito nas eleições, não se reconheceu o propalado abuso em decorrência da continuidade de programa em desenvolvimento.

Ora, no presente caso, não houve as reuniões em momento próximo ao pleito e, mais, os recorrentes, supostos beneficiados com a agenda de encontro com os cidadãos, não conquistaram o cargo que almejavam, restando vencidos pela larga margem de mais de cinco mil votos.

Contudo, se é possível que determinado agente político pratique abuso de poder valendo-se de sua condição funcional e aproveitando-se de programa de outra esfera de governo em regular execução, enfatiza-se que as reuniões não foram realizadas, conduzindo ao entendimento de que a administração municipal em nada influenciou o eleitorado, de modo a comprometer o equilíbrio, a normalidade e a legitimidade do pleito.

Com efeito, o inciso XVI do art. 22 da LC 64/90 estabelece que a configuração do abuso de poder ou do uso indevido dos meios de comunicação social também requer a demonstração da gravidade das circunstâncias que o caracterizam. Confira-se a redação do mencionado dispositivo:

Art. 22. Qualquer partido político, coligação, candidato ou Ministério Público Eleitoral poderá representar à Justiça Eleitoral, diretamente ao Corregedor-Geral ou Regional, relatando fatos e indicando provas, indícios e circunstâncias e pedir abertura de investigação judicial para apurar uso indevido, desvio ou abuso do poder econômico ou do poder de autoridade, ou utilização indevida de veículos ou meios de comunicação social, em benefício de candidato ou de partido político, obedecido o seguinte rito:

[...]

XVI - para a configuração do ato abusivo, não será considerada a potencialidade de o fato alterar o resultado da eleição, mas apenas a gravidade das circunstâncias que o caracterizam.

Sobre o conceito de abuso de poder, colhe-se lição consagrada de José Jairo Gomes (Direito Eleitoral. 7 ed. São Paulo: Atlas, 2011, p. 216.):

Haverá abuso sempre que, em um contexto amplo, o poder – não importa sua origem ou natureza – for manejado com vistas à concretização de ações irrazoáveis, anormais, inusitadas ou mesmo injustificáveis diante das circunstâncias que se apresentarem e, sobretudo, ante os princípios e valores agasalhados no ordenamento jurídico. Por conta do abuso, ultrapassa-se o padrão normal de comportamento, realizando-se condutas que não guardam relação lógica com o que normalmente ocorreria ou se esperaria que ocorresse.

Convém transcrever excerto do magistério de Zilio (Revista TRE/RS. Porto Alegre, v. 16, n. 33, jul./dez. 2011, p. 28.), relativo à análise que se deve empreender para a configuração da gravidade das circunstâncias:

Em conclusão, pois, pode-se aduzir que, atualmente, o ato de abuso de poder, em sua acepção genérica, restará configurado, conforme estatui o art. 22, XVI, da LC nº 64/90, a partir da gravidade de suas circunstâncias concretas em cotejo com a normalidade e legitimidade do pleito. A gravidade do ato ilícito isoladamente praticado, de per si, não é suficiente para reconhecer como configurado ato de abuso apto a levar a procedência de uma ação de abuso genérico (AIJE, AIME, RCD), já que o bem jurídico protegido pelas ações genéricas não restará afetado pela conduta perpetrada.

Por conseguinte, na análise da “gravidade das circunstâncias” do ato de abuso, conforme estabelecido pelo inciso XVI do art. 22 da LC nº 64/90 (com redação dada pela LC nº 135/10), revela-se adequado e necessário aferir a forma, natureza, finalidade e os efeitos do ato praticado – sendo indispensável, na avaliação da extensão do dano causado, a visualização dos critérios cronológico (temporal), quantitativo e em relação ao impacto junto ao eleitorado. Neste diapasão, ainda, o critério quantitativo de votos entre os candidatos é elemento a ser devidamente sopesado, não de modo isolado, mas a partir de uma avaliação conjuntural com as demais circunstâncias inerentes à qualidade do ato praticado. Assim, importa – e é fator a ser sopesado pelo juízo – o desempenho eleitoral do candidato em eleições passadas e, até mesmo, a comparação de dados obtidos em pesquisa eleitoral com o resultado do pleito.

Ao fim, conclui-se que as observações traçadas no presente trabalho têm por desiderato, apenas, estabelecer diretrizes concretas para servir de suporte ao julgador, evitando a sobreposição de critérios excessivamente subjetivos e sem base científica minimamente razoável, de modo a causar – ainda mais – instabilidade no trato das ações eleitorais. Daí, pois, reconhecidos os critérios basilares de avaliação da gravidade das circunstâncias do ato de abuso (v.g., forma, natureza, finalidade, os efeitos do ato praticado – critérios cronológico, quantitativo e de impacto junto ao eleitorado), como exigido pelo art. 22, inciso XVI, da Lei Complementar nº 64/90, em cotejo com o bem jurídico tutelado (normalidade e legitimidade do pleito), é tarefa do julgador, no enfrentamento do caso concreto e com base na prova exposta em juízo, concluir pela ocorrência (ou não) do ilícito eleitoral. (Grifei.)

À vista das considerações do mencionado autor, não se observa a gravidade das circunstâncias a influenciar na normalidade do pleito, visto que o Programa Bolsa Família vinha se desenvolvendo ao longo dos anos, com reuniões regulares e em período semelhante no passado, a par da suspensão das reuniões tidas como suspeitas, tudo a demonstrar que a vontade popular não restou maculada, não se podendo reconhecer eventual abuso de poder, mormente quando considerado que os investigados foram vencidos nas eleições.

Assim, não há como reconhecer a prática de abuso do poder político pelos recorrentes, vez que não houve violação do bem jurídico tutelado pela norma de regência.

Diante do exposto, além de afastar a preliminar de nulidade da sentença, não conheço do recurso quanto à COLIGAÇÃO JUNTOS PODEMOS MAIS, visto que já se encontra excluída do processo por ilegitimidade passiva, e VOTO pelo provimento do recurso interposto por RENE LUIZ CECCONELLO, CESAR RAIMUNDO BILIBIO E ADRIANO JOSÉ DA SILVA, reformando a sentença para julgar improcedente a ação.