RELATÓRIO

O Partido dos Trabalhadores – PT requereu o registro de candidatura ao cargo de deputado estadual para ANTONIO VALDECI OLIVEIRA DE OLIVEIRA (fls. 02-18).

No prazo legal, o representante do Ministério Público Eleitoral, com assento perante este Tribunal, apresentou impugnação ao pedido (fls. 23-31).

A impugnação veio fundada, em suma, na arguição de inelegibilidade, ínsita no art. 1º, I, ‘g’ da LC n. 64/90.

O impugnado, na condição de prefeito, teve suas contas desaprovadas pelo Tribunal de Contas da União – TCU em razão da malversação de recursos provenientes do Convênio  n. 804649/2004, firmado entre o Município de Santa Maria e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, consubstanciado na produção e veiculação parcial de encartes, gerando um débito de R$ 40.560,00, equivalente a 156 mil encartes, somado a débito de destino desconhecido, no valor de R$ 58.000,00 – considerado como valor total daquele convênio o montante de R$ 361.116,03.

Noticiado na impugnação que o TCU superou a circunstância de, na ação civil pública para apurar improbidade administrativa, ajuizada perante o TRF da 4ª Região, ANTONIO VALDECI ter deixado de figurar no polo passivo por impedimento legal, vindo a responsabilizá-lo administrativamente, juntamente com os secretários municipais. Esse entendimento se coadunaria à posição do TSE, no sentido da dispensabilidade de decisão judicial em ação penal ou ação civil pública para caracterização do ato doloso de improbidade administrativa com incidência da inelegibilidade da alínea 'g'.

Da decisão do TCU, foi interposto Recurso de Reconsideração, julgado em 07.12.2010, ao qual foi negado provimento.

A conclusão de irregularidade das contas se deu com fundamento, precipuamente, no art. 16, III, alíneas ‘b’ e ‘c’, da Lei n. 8.443/92. Assim posto, ante a prática de ato doloso de improbidade administrativa, incidente, então, a LC n. 64/90, restaria configurada a inelegibilidade pelo prazo de 8 (oito) anos, a contar da decisão que julgou as contas desaprovadas, culminada no julgamento do Recurso de Reconsideração.

Ausente notícia da proposição de medida suspensiva ou anulatória, no âmbito do Poder Judiciário, da decisão de rejeição das contas, pretende o impugnante o indeferimento do pedido de registro.

Por sua vez, na contestação, em preliminar, aduz a inexistência de decisão irrecorrível do órgão competente, vez que interposto, tempestivamente, “recurso de revisão” frente à decisão de desaprovação contábil a ele imposta no âmbito do Recurso de Reconsideração.

Na questão de fundo, assevera (a) a inexistência da inelegibilidade; (b) a ausência de irregularidades insanáveis que configurem atos dolosos de improbidade administrativa; (c) a ausência do elemento subjetivo; (d) a ausência de intenção de causar danos ao erário; (e) a inexistência de sua participação nos atos que deram ensejo à rejeição das contas; (f) a inexistência de dolo, ainda que genérico; (g) a inexistência de processamento na esfera cível e criminal; e (h) a ausência de condenação cível por improbidade administrativa e criminal por crime de responsabilidade, como importante elemento de convicção.

Pede a improcedência da impugnação e o deferimento do registro (fls. 155-180).

Considerando que apenas provas documentais eram necessárias à instrução e ao julgamento do feito, foi dispensada a produção de prova oral com a intimação das partes para apresentarem alegações finais (fls. 337-339).

O impugnado reiterou os termos da contestação (fls. 341-357), e bem assim o Ministério Público Eleitoral, o qual rebateu a prefacial arguida pelo impugnado com fulcro na jurisprudência do TSE (fls. 359-388).

Após, vieram os autos conclusos.

É o relatório.

 

VOTOS

Admissibilidade

A impugnação e a contestação são regulares e tempestivas, pois foram apresentadas dentro dos prazos e na forma prevista na LC n. 64/90 (fls. 22-23 e 151-155).

Preliminar de ausência do caráter irrecorrível da decisão administrativa

Em contestação, o impugnado arguiu preliminar de ausência do caráter irrecorrível da decisão administrativa correlata, sob o argumento de que interpôs o Recurso de Revisão previsto no regimento interno do Tribunal de Contas da União – TCU, tempestivamente (fl. 207), ainda pendente de julgamento.

No entanto, não merece guarida, na medida em que a mera interposição desse “recurso”, considerada a sua natureza rescisória, não tem o condão de retirar o atributo da irrecorribilidade da decisão combatida.

Nesse sentido é a jurisprudência do TSE, consoante se infere deste recente aresto:

ELEIÇÕES 2012. RECURSO ESPECIAL. REGISTRO DE CANDIDATURA. VEREADOR. INELEGIBILIDADE POR REJEIÇÃO DE CONTAS. ART. 1º, INCISO I, ALÍNEA g, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 64/90. RECURSO DE REVISÃO. RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO.

1. Nos termos do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar nº 64/90, o indeferimento do registro de candidatura requer a rejeição das contas, por decisão irrecorrível do órgão competente, ante irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa.

2. É assente o entendimento desta Corte de que "O recurso de revisão interposto perante o Tribunal de Contas da União e os embargos de declaração a ele relativos não afastam o caráter definitivo da decisão que rejeita as contas" (REspe nº 11083-95/MG, Rel. Ministro ARNALDO VERSIANI, DJe 4.11.2011).

3. Recurso especial desprovido.

(TSE – REspe 20417 – Rel. Min. Marco Aurélio Mendes de Farias Mello– Rel. designada Min. Laurita Hilário Vaz – DJE de 31.03.2014.)

Extraio desse julgado excerto elucidativo da Min. Luciana Lóssio, que, ao acompanhar o voto condutor do acórdão, muito bem diferenciou a hipótese vertida neste feito daquelas trazidas nos precedentes colacionados pelo impugnado (os quais retratam posicionamento diante de provimento do Recurso de Revisão, e não quando meramente interposto, como aqui se dá):

O cerne da controvérsia, e o motivo pelo qual formulei pedido de vista, diz respeito à definitividade, ou não, da decisão que rejeitou as contas do recorrente quando ainda pendente de exame recurso de revisão pelo Tribunal de Contas, à época da interposição do recurso especial.

A questão ganha relevo diante da redação do art. 10, 1, g, da LC n° 64190, a qual reclama, para a incidência da inelegibilidade nela prevista, a irrecorribilidade da decisão do órgão que rejeita as contas, por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa.

Recentemente, no julgamento do REspe n° 310-031GO, de Santa Rita do Novo Destino, Relator o Mm. Castro Meira, designado redator para o acórdão o Mm. João Otávio de Noronha, em sessão de 17.9.2013, a matéria foi apreciada por esta Corte, a qual, por maioria, assentou, naquele caso, que o provimento do recurso de revisão no Tribunal de Contas dos Municípios, com a consequente aprovação das contas, não permite a incidência da inelegibilidade da alínea g do inciso 1 do artigo 10 da Lei Complementar n° 64/1 990.

O acórdão foi assim sintetizado:

RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. ELEIÇÕES 2012. REGISTRO DE CANDIDATURA. INELEGIBILIDADE. ART. 1, 1, G, DA LC 64/90. PREFEITO. PROVIMENTO DE RECURSO DE REVISÃO NO TRIBUNAL DE CONTAS.

1.No caso, o provimento de recurso de revisão no Tribunal de Contas e a consequente aprovação das contas afasta a inelegibilidade prevista no art. 1°, 1, g, da LC 64190, ante a ausência de prejuízo ao erário.

2.Recurso especial provido para deferir o registro de candidatura do recorrente.

Naquela assentada, acompanhei a divergência instaurada, afirmando que a aprovação das contas do candidato, mesmo que com ressalva, em razão do provimento de recurso de revisão pelo Tribunal de Contas, faz desaparecer o pilar central da inelegibilidade prevista no art. l, 1, g, da LC n° 64190, qual seja, a reprovação das contas.

Na ocasião, reportei-me, ainda, ao julgamento do caso de Canindé, o REspe n° 281-60/CE, em que fiquei vencida e no qual entendi que o efeito suspensivo concedido no âmbito da Corte de Contas em recurso de revisão tinha o condão de suspender essa definitividade e, por consequência, a inelegibilidade da alínea g.

Com mais razão, a meu ver, o provimento do recurso de revisão pelo Tribunal de Contas deveria repercutir no registro de candidatura, de modo a afastar a inelegibilidade suscitada, ainda que tal questão somente tenha sido aventada após a interposição do recurso especial e, portanto, ausente o requisitado prequestionamento.

Aliás, nesse sentido foi o meu voto no REspe n° 263-20/MG, em sessão de 13.12.2012, Relator originário o Mm. Dias Toffoli, redator para o acórdão o Mm. Marco Aurélio.

No referido julgamento, acompanhei o Mm. Dias Toffoli, o qual entendia que o dispositivo do art. 11, § 10, da Lei n° 9.504197 - ao preceituar que as condições de elegibilidade e as causas de inelegibilidade são aferidas no momento do pedido de registro de candidatura, ressalvadas as modificações de fato e de direito posteriores que afastem a inelegibilidade - não faz qualquer ressalva quanto a sua aplicabilidade nesta sede recursal e, por se tratar de norma de ordem pública, deve ser observada em qualquer instância judicial.

Salientei, por fim, que as particularidades do processo de registro de candidatos, segundo penso, permitem maior amplitude no exame de fatos supervenientes que afastem a inelegibilidade, devendo prevalecer a norma específica dos processos judiciais eleitorais, no caso o art. 11, § 10, da Lei n° 9.504197, em prol de valores como a segurança jurídica, a prestação jurisdicional uniforme e, por que não dizer, a efetiva concretização da vontade popular por meio do voto.

Em suma, essas foram as razões pelas quais, no julgamento do REspe n° 310-031GO, acompanhei a divergência para, reconhecendo a posterior aprovação das contas pelo órgão competente, em sede de recurso de revisão, afastar a inelegibilidade da alínea g e dar provimento ao registro de candidatura.

Pois bem, no que toca ao caso concreto, entendo que a incidência da inelegibilidade em foco, na sua dicção legal, não requer a imutabilidade da decisão de rejeição de contas, contentando-se com a sua irrecorribilidade.

É o que diz o artigo 10, inciso 1, alínea g, da LC n° 64/90:

Artigo 10. São inelegíveis:

I – para qualquer cargo:

(...)

g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição; (Redação dada pela Lei Complementar n° 135, de 2010)

Tal distinção se faz necessária, porquanto a circunstância de ser a decisão irrecorrível não a torna, por outro lado, imutável. O mesmo raciocínio se aplica, no âmbito jurisdicional, com as ações rescisórias e revisões criminais, as quais não suspendem, em regra, a execução do julgado que pretendem rescindir, e cujos efeitos permanecem inalterados durante o processamento do feito, em razão da natureza de ação autônoma de impugnação, apenas cabível após o trânsito em julgado da ação.

Como se sabe, o recurso de revisão tem natureza de ação rescisória, tanto que o art. 288, caput, do Regimento Interno do TCU assim dispõe:

"Art. 288. De decisão definitiva em processo de prestação ou tomada de contas, inclusive especial, cabe recurso de revisão ao Plenário, de natureza similar à da ação rescisória, sem efeito suspensivo, interposto urna só vez e por escrito pelo responsável, seus sucessores, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de cinco anos

[ ... ]".

Por tal razão, entendo que a mera propositura do recurso de revisão - que possui natureza rescisória, e não recursal - não basta para suspender a irrecorribilidade da decisão exigida pela alínea g do inciso 1 do art. 1º da LC 64/90, na linha da orientação já firmada por este Tribunal, há longa data. Rememoro, por elucidativo, o seguinte precedente desta Casa:

Registro de candidato - Rejeição de contas - Convênio federal - Competência do Tribunal de Contas da União. Inelegibilidade - Art. 1, 1, g, da LC n° 64190. Recurso de revisão - Ressalva da alínea g - Insuficiência. Irregularidades insanáveis - Exame pela Justiça Eleitoral - Possibilidade.

1. O recurso de revisão perante o TCU pressupõe a existência de decisão definitiva daquele órgão (art. 35 da Lei n° 8.443/92).

2. O recurso de revisão, embora assim denominado, tem características que mais o aproximam da ação rescisória que de um recurso, seja em virtude do longo prazo facultado para sua interposição, seja pelos requisitos especialíssimos necessários a fazê-lo admissível.

3. O recurso de revisão não afasta a inelegibilidade, salvo se a ele tiver sido concedido efeito suspensivo pela Corte, a quem incumbe seu julgamento.

4. A insanabilidade das irregularidades que causaram a rejeição das contas pode ser aferida pela Justiça Eleitoral nos processos de registro de candidatura.

Recurso a que se nega provimento.

(RO n° 5771GO, Rel. Mm. Fernando Neves, PSESS de 3.9.2002.) (Grifei.)

[...]

Ademais, não há notícia de concessão de efeito suspensivo ao Recurso de Revisão do impugnado pelo próprio TCU, hipótese que, na esteira do entendimento do TSE acima sublinhado, remeteria à conclusão diversa da que ora se encaminha.

Logo, afasto a preliminar.

Destaco.

 

Mérito

Cinge-se a controvérsia à aplicabilidade da norma do art. 1°, I, "g" da LC 64/1990:

Art. 1º - São inelegíveis:

I - para qualquer cargo:

g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição; (Redação dada pela LC 135/2010 de 04.6.10)

Para operar a inelegibilidade, impõe-se o somatório das condições grifadas:

Irregularidade insanável: são as irregularidades graves, decorrentes de condutas perpetradas com dolo ou má-fé, contrárias ao interesse público, que podem causar dano ao erário, enriquecimento ilícito, ou ferir princípios constitucionais reitores da Administração Pública (GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 8ª ed. São Paulo: Atlas, 202, p. 186). Desde a redação original da alínea 'g', antes da alteração promovida pela LC n. 135/2010, entendia-se insanável a irregularidade que trazia em si a nota da improbidade administrativa, por causar prejuízo ao patrimônio público ou atentar contra os princípios norteadores da Administração (CASTRO, Edson de Resende. 4ª Ed. Belo Horizonte: Mandamentos, 2008, p. 223).

Ato doloso de improbidade administrativa: com a nova redação da alínea 'g', além das irregularidades serem de caráter insanável (não passíveis de correção), devem, obrigatoriamente, configurar ato doloso de improbidade administrativa, passíveis de capitulação em um dos casos previstos nos artigos 9º, 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa (PEREIRA, Rodrigo Ribeiro. Prestação de contas rejeitadas. In: SILVA JÚNIOR, Arnaldo; PEREIRA, Rodrigo Ribeiro [Coord.]. Ficha Limpa: comentários às alterações promovidas pela Lei Complementar n. 135/2010 após o julgamento do Supremo Tribunal Federal. Belo Horizonte: Del Rey, 2012, p. 63). A partir da edição da Lei da Ficha Limpa, a inelegibilidade prevista na alínea 'g' aproximou-se sobremaneira da improbidade administrativa prevista na Lei de Improbidade Administrativa, sob n. 8.429/1992.

O TSE assentou que o dolo a que se refere a alínea "g" do inciso I do artigo 1º da LC n. 64/90 é o dolo genérico, caracterizado pela consciência do ato pelo responsável, pela vontade consciente de desobedecer, por ação ou omissão, as balizas impostas pelo regime jurídico de direito público ao administrador (REspe 7963, Rel. Min. Fátima Nancy Andrigui, PSESS 27/11/2012).

Além disso, ao exigir o “dolo” na conduta, o legislador eleitoral expressamente afastou a modalidade culposa, apesar da pacífica jurisprudência que aceita a condenação por ato de improbidade administrativa quando comprovada a culpa do agente. É dizer: ainda que o Direito Administrativo admita a prática de ato de improbidade administrativa na forma culposa, como a rigor ocorre em caso de descumprimento do art. 10 da Lei de Improbidade, ao Direito Eleitoral importa somente o ato praticado com dolo por parte do administrador, na expressa dicção da alínea 'g'.

Não por acaso, na própria Lei de Improbidade – art. 5º – há referência à “ação ou omissão dolosa ou culposa” para obrigar o ressarcimento do dano em caso de lesão ao patrimônio público, nas hipóteses descritas no artigo 10. Já os tipos de improbidade que importam enriquecimento ilícito (art. 9º) ou atentem contra os princípios da Administração (art. 11) não consagram a responsabilidade objetiva, diante de sua excepcionalidade em nosso sistema.

Decisão irrecorrível: na linha da remansosa jurisprudência do TSE, o TCU é o órgão competente para o julgamento de contas relativas à aplicação de recursos federais recebidos por prefeituras municipais por meio de convênios (TSE/Agravo Regimental em Recurso Eleitoral 35252/Rel. Min. Arnaldo Versiani Leite Soares/DJE de 24.04.2009). No caso concreto, como acima visto, nos autos de Recurso de Reconsideração perante a 2ª Câmara do TCU, há julgamento de contas prestadas por gestor público em decisão irrecorrível do órgão competente, consideradas irregulares (em 07.12.2010), ao passo que não há notícia de que referida decisão fora suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário.

Feitas essas considerações, observa-se que a controvérsia dos autos diz com a existência de irregularidade insanável e de ato doloso de improbidade administrativa a serem aferidos pelas circunstâncias do caso e da prova coligida.

Na espécie, o TCU rejeitou as contas prestadas pelo impugnado em razão da constatação de irregularidades que representaram um total aproximado de R$ 98.560,00 (decisão de fls. 35-70).

Passando a analisar as falhas arroladas pelo impugnante, ressalto que o teor da decisão em foco, único elemento existente nos autos para a verificação da irregularidade insanável que configura ato doloso de improbidade administrativa quanto à pessoa do impugnado, denota um agir culposo do agente que, não obstante a vultosidade dos valores em questão, entendo inafastável:

1. Produção e veiculação de apenas parte dos encartes previstos no Convênio n. 804649/2004, firmado em junho de 2004 entre o Município de Santa Maria (na pessoa do então prefeito e ora impugnado) e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), cujo objeto era a implementação de ações educativas que promovessem a redução da exposição de crianças, adolescentes e jovens às situações de risco, discriminação e outras vulnerabilidades sociais – gerando débito de R$ 40.560,00, equivalente a 156 mil encartes, ao custo de 0,26 cada.

1.1. Débito de R$ 58.000,00, cujo destino é desconhecido, inexistindo informações de que se tenham utilizado os recursos na realização dos serviços avençados.

Ao apontar as ilegalidades, a Corte de Contas não realizou o necessário exame quanto à natureza da responsabilização imputada, limitando-se a apontar a infringência legal pelo impugnado e por secretários municipais, bem como por empresas envolvidas nos fatos, de forma solidária, ao efeito de condená-los à devolução das quantias em discussão e ao pagamento de multa.

Para elucidação, naquilo que toca ao impugnado, transcrevo trechos da derradeira decisão do TCU que redundou na desaprovação contábil em tela (fls. 35-70):

RELATÓRIO

[…]

4. Após o desenvolvimento regular do processo, a Segunda Câmara desta Corte prolatou o Acórdão 5.273/2009, cujo teor, naquilo que interessa para o deslinde da questão, reproduz-se a seguir:

‘9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas ‘b’ e ‘c’, 19 e 23, inciso III, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c os arts. 1º, inciso I, 209, inciso III e § 6º, 210 e 214, inciso III, do RITCU, julgar irregulares as contas dos Srs. Antônio Valdeci Oliveira de Oliveira, José Salamoni Filho, Misiara Cristina Oliveira, Adriana Sangói Antunes, A Razão Editora Ltda. e a Organização Mundial para a Educação Pré Escolar-OMEP, condenando-os, conforme relação de solidariedade adiante detalhada, ao pagamento das quantias abaixo arroladas, atualizadas monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas indicadas, até a efetiva quitação do débito, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das dívidas ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE:

9.1.1. responsáveis solidários A Razão Editora Ltda., Antônio Valdeci Oliveira de Oliveira, José Salamoni Filho, Misiara Cristina Oliveira e Adriana Sangói Antunes:

VALOR (R$)              DATA DO DÉBITO

40.560,00                       13/12/2004

9.1.2. responsáveis solidários: Organização Mundial para a Educação Pré Escolar-OMEP, Antônio Valdeci Oliveira de Oliveira, José Salamoni Filho, Misiara Cristina Oliveira e Adriana Sangói Antunes:

VALOR (R$)              DATA DO DÉBITO

30.000,00                       10/9/2004

28.000,00                       14/2/2005

9.2. aplicar aos responsáveis Antônio Valdeci Oliveira de Oliveira, José Salamoni Filho, Misiara Cristina Oliveira, Adriana Sangói Antunes, A Razão Editora Ltda. e Organização Mundial para a Educação Pré Escolar-OMEP, com base no art. 57 da Lei nº 8.443, de 1992, multa no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal, nos termos do art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do RITCU, o recolhimento da referida quantia ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente na forma da legislação em vigor;

[...]

VOTO

[...]

7. Primeiramente, registro que o débito de R$ 40.560,00 decorre da diferença entre encartes efetivamente veiculados por edição do jornal “A Razão de ler” (12.000) e o nº de encartes previstos no Plano de Trabalho (18.000). No meu entender, não há reparo a fazer na análise da unidade técnica quanto aos argumentos de que o objeto teria sido cumprido nos termos pactuados, porquanto não apresentados documentos que efetivamente rebatessem a constatação do Controle Interno e do Ministério Público Eleitoral.

8. Verifico, de outra parte, que o débito de R$ 58.000,00 diz respeito a repasses de recursos à Organização Mundial para a Educação Pré Escolar-Omep, sem que possam ser confirmados o destino dado a esses recursos, já que eles foram depositados juntamente com recursos municipais e utilizados, segundo argumentado, para vários programas da Prefeitura. Nem mesmo os recibos de pagamento a prestadores de serviços ao Projeto CCI puderam ser aceitos, uma vez caracterizada nos autos a não realização de tais serviços. Da mesma forma, consoante ressaltado pela unidade técnica, não foram trazidos aos autos elementos capazes de elidir o referido débito.

9. No que diz respeito à responsabilização dos recorrentes, cumpre também fazer algumas observações.

10. O Sr. Antônio Valdeci Oliveira de Oliveira foi o signatário do Convênio nº 804649/2004, tendo também celebrado o Convênio entre o Município e a Organização Mundial para a Educação Pré Escolar-Omep, cujos repasses foram considerados irregulares. Está, a meu ver, caracterizada a responsabilidade do ex-Prefeito, não devendo ser acolhida a alegação de que a responsabilização deveria recair somente sobre os Secretários Municipais. De fato, não merece prosperar o argumento de que ele não foi incluído na sentença proferida em primeiro grau do TRF 4ª Região, na Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa impetrada para apurar irregularidades na execução do Projeto. Isso porque, como mencionado na instrução, a leitura da sentença revela, ao contrário, que houve impedimento legal para que o ex-Prefeito figurasse no polo passivo daquela ação, tendo o juiz, contudo, ressaltado a possibilidade/dever de se ajuizar ação de responsabilidade contra o prefeito ocupante do cargo à época dos fatos ante a presença de todos os elementos necessários para subsidiar referida ação.

[...]

ACÓRDÃO Nº 7460/2010 – TCU – 2ª Câmara

[…]

9.2 negar provimento aos recursos de A Razão Editora Ltda., Misiara Cristina Oliveira, Antônio Valdeci Oliveira de Oliveira e Organização Mundial para a Educação Pré Escolar-OMEP.

[…]

Nesse giro, a par da desnecessidade do julgamento em ação civil pública por ato de improbidade administrativa para a incidência da causa de inelegibilidade da alínea 'g' (TSE/Recurso Especial Eleitoral 38567 – Rel. Min. Henrique Neves da Silva – DJE de 28.05.2013), não basta o mero apontamento da ilegalidade pelo TCU para a configuração do ato doloso de improbidade.

Consoante já referido, na hipótese da alínea 'g' a conduta do agente há de ser sempre dolosa, por mais complexa que seja a demonstração desse elemento subjetivo. Em nenhuma hipótese se diz que possa a conduta do agente ser considerada apenas do ponto de vista objetivo, gerando responsabilidade objetiva.

Outra não é a orientação do STJ, ao assentar que quando não se faz distinção conceitual entre ilegalidade e improbidade, ocorre a aproximação da responsabilidade objetiva por infrações. Assim, ainda que demonstrada grave culpa, se não evidenciado o dolo específico de lesar os cofres públicos ou de obter vantagem indevida, bens tutelados pela Lei 8.429/1992, não se configura improbidade administrativa (STJ, REsp 1.193.248- MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 24.04.2014).

Isso porque o propósito da Lei de Improbidade é punir o administrador público desonesto, não o inábil, despreparado, incompetente. Punir a conduta imoral ou de má-fé do agente público e/ou de quem o auxilie, não a mera ilegalidade, a mera impropriedade, pequenos deslizes ou pecadilhos administrativos. Salvo evidente má-fé ou ostente indícios de desonestidade, mesmo a forma culposa de agir do agente público não basta para justificar a incidência das sanções de improbidade, sem o correspondente e efetivo prejuízo patrimonial (TJ-RS, Apelação Cível n. 70024371403, DES. GENARO JOSÉ BARONI BORGES, j. 06 de outubro de 2010).

Essa explicitação da necessária conduta dolosa do candidato, enquanto agente público, é imperiosa exigência da segurança jurídica, do primado do devido processo legal e do direito à ampla defesa.

De qualquer modo, se apreciação quanto à forma de responsabilização houve, o foi somente quanto aos responsáveis vinculados à Secretaria de Assistência Social do município, ao lhes serem atribuídas as tomadas de decisões ao tempo da execução do convênio firmado. Compulsei todo o acórdão da Corte de Contas e é sintomática, a propósito, a expressa referência à palava “culpa” no tocante ao impugnado, ao serem refutadas algumas das suas razões recursais (fl. 52):

86. Inicialmente, importante destacar que a responsabilidade da Sra. Misiara já foi devidamente caracterizada não só por esta Corte de Contas, como pela Ação Civil de Improbidade Administrativa. O que se busca no presente momento é ratificar ou não a responsabilidade do Prefeito, atual recorrente.

87. Nessa linha, os argumentos que permeiam a responsabilização da então Secretária de Assistência Social são inapropriados para afastar sua responsabilidade. Ao contrário, confirmam as irregularidades apuradas por esta Corte e, ainda, atestam sua culpa in vigilando e in eligendo.

Pelo mesmo raciocínio, não vinga a tese de que, para algumas ordenações de despesas atreladas à situação subjacente, o então secretário municipal de finanças deliberara em nome do então prefeito. É dizer, para além de não ter sido o próprio impugnado o autorizador de tais rubricas, no máximo também atuou com culpa ao delegar essa tarefa ao seu secretário de finanças.

Tampouco prospera a assertiva de que depõe contra o impugnado a condenação em ação civil pública, por improbidade administrativa, por tais fatos, dos secretários municipais que estavam à testa da execução do convênio, com esteio nos arts. 10 e 12 da Lei n. 8.429/1992 (sob nº 2006.71.02.002921-0/RS, demanda esta que ainda não transitou em julgado, conforme consulta ao andamento processual na internet).

E a razão é singela: o impugnado não é parte em tal demanda, sequer foi demandado pelo Ministério Público ao tempo da propositura da ação. Assim, se esta circunstância pode ser explicada naqueles autos, ou não, sob o viés processual, isso não é relevante para a apreciação que ora se está a fazer; e sim o fato incontroverso de que ANTÔNIO VALDECI jamais foi condenado judicialmente pela apregoada improbidade administrativa.

Insista-se que, se o enquadramento na inelegibilidade da alínea 'g' pressupõe dolo do gestor, um mínimo de má-fé a revelar comportamento desonesto, sem o que não se pode cogitar da aplicação do dispositivo, não se mostra suficiente que a decisão das contas aponte apenas indícios, com conclusões prenhes de subjetivismo, tal como no caso, não sendo possível extrair juízo de procedência da impugnação, especialmente porque a prova de improbidade administrativa exige prova certa, determinada e concreta dos atos ilícitos, para ensejar condenação. Não se contenta com simples indícios, nem com a verdade formal, conforme já averbou o STJ no RESP 976.55/RS, relator o em. Min. José Delgado.

No mesmo sentido é o entendimento elencado no julgamento do Resp 805.080/SP, em acórdão da lavra da eminente Ministra Denise Arruda, que enfatiza a necessidade de demonstração do dolo como elemento essencial para a configuração da improbidade prevista no art. 10 da Lei n. 8.429/1992:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSOS ESPECIAIS. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. NÃO-COMPROVAÇÃO. DESCUMPRIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS. VIOLAÇÃO DE DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS. INADEQUAÇÃO DE ANÁLISE EM RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282/STF E 211/STJ. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INEXISTÊNCIA DE PAGAMENTO DE CORREÇÃO MONETÁRIA.

VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ART. 11 DA LEI 8.429/1992). ELEMENTO SUBJETIVO. MODALIDADE CULPOSA. ATIPICIDADE CONFIGURADA. LESÃO AO ERÁRIO (ART. 10 DA LEI 8.429/92). REQUISITO ESSENCIAL PARA A CONFIGURAÇÃO DA CONDUTA. DANO PRESUMIDO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES DO STJ. RECURSOS ESPECIAIS PARCIALMENTE CONHECIDOS E, NESSAS PARTES, PROVIDOS.

[...]

7. A configuração de qualquer ato de improbidade administrativa exige a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público, pois não é admitida a responsabilidade objetiva em face do atual sistema jurídico brasileiro, principalmente considerando a gravidade das sanções contidas na Lei de Improbidade Administrativa. Portanto, é indispensável a presença de conduta dolosa ou culposa do agente público ao praticar o ato de improbidade administrativa, especialmente pelo tipo previsto no art. 11 da Lei 8.429/1992, especificamente por lesão aos princípios da Administração Pública, que admite manifesta amplitude em sua aplicação. Por outro lado, é importante ressaltar que a forma culposa somente é admitida no ato de improbidade administrativa relacionado à lesão ao erário (art. 10 da LIA), não sendo aplicável aos demais tipos (arts. 9º e 11 da LIA).

[...]

10. Recursos especiais parcialmente conhecidos e, nessas partes, providos, a fim de julgar improcedentes os pedidos da presente ação civil pública por ato de improbidade administrativa.

(STJ, REsp 805.080/SP, Rel. Min. Denise Arruda, 1ª Turma, DJE de 06/08/2009.)

Colho, nessa perspectiva, precedente do TJ-RS que analisa ato de improbidade administrativa em irregularidades envolvendo convênios celebrados por município:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. ART. 17, §§ 7º E 8º, LEI DE IMPROBIDADE. TEMÁTICA DE MÉRITO. DEFESA PRÉVIA E IMPUGNAÇÕES ESPECIFICADAS. ANEXAÇÃO DE PROVA DOCUMENTAL. NECESSIDADE DE DECISÃO FUNDAMENTADA. SEGUNDA ANULAÇÃO DE DECISÃO DE RECEBIMENTO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Tendo os §§ 7º e 8º da Lei nº 8.429/92 introduzido fase cognitiva destinada a apreciar inclusive a temática de mérito, sem o que a ação de improbidade não deve ter curso, cumpre ao juiz pronunciar-se, motivadamente, quanto a impugnações formalizadas de modo preciso, escoradas em documentação trazida com a defesa prévia, observada, claro, a limitação cognitiva, inaceitável genérica remessa a exame após dilação probatória. A ser assim o preceito legal perde toda e qualquer razão de ser, transformado em inutilidade normativa. Por certo, apenas havendo satisfatória definição fática é que se justifica a sentença de rejeição liminar. IMPROBIDADE. ART. 10, INCISOS, I, II, V, XI E XII, LEI Nº 8.429/92. ELEMENTO ANÍMICO. CONVÊNIOS. AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. ALEGAÇÃO DE DESVIRTUAMENTO. HIPÓTESE CONTRARIADA PELA PROVA. CONVERGÊNCIA DE INTERESSES. MÁ EXECUÇÃO. FISCALIZAÇÃO E COBRANÇA PELO MUNICÍPIO. INIMPUTABILIDADE AOS PREFEITOS. A Lei de Improbidade não assenta em responsabilidade objetiva, mas, nitidamente, subjetiva. As infrações administrativas descritas em seu art. 10 reclamam o dolo ou, ao menos, a culpa, inclusive em seus incisos I, II, V, XI e XII, Lei nº 8.429/92, cujo cometimento se imputa aos agentes políticos municipais, a par de, no espectro objetivo, a definição de dano ao erário público. A prática de convênios, nitidamente caracterizados pela convergência de interesses, não resta desfigurada se, na execução, os clubes partícipes vieram a desviar recursos públicos, quanto ao que a fiscalização municipal glosou valores e tomou providências para sua cobrança. Não respondem os Prefeitos Municipais pela execução irregular de convênios quando não tiverem direto controle sobre os atos de adimplemento negocial, o que ocorre nas cidades de maior expressão, como no caso dos autos.

(Apelação Cível Nº 70058159534, Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Armínio José Abreu Lima da Rosa, Julgado em 12.03.2014.)

Nessa toada, assim se manifestou o TSE, já sob a égide da LC n. 135/2010:

Registro. Inelegibilidade. Rejeição de contas.

1. Conforme decidiu o Tribunal Regional Eleitoral do Acre, não se infere dos autos, em relação à rejeição de contas do candidato, a existência de dolo quanto a erros alusivos à gestão de pessoal e à administração de folha de pagamento de servidores de universidade, na qual era reitor, cujas irregularidades, aliás, foram imputadas à diretoria de pessoal.

2. Tal conclusão se reforça diante do teor da decisão do Tribunal de Contas da União, que apenas imputou desídia ao gestor da instituição, ora candidato, em virtude de tais irregularidades, não tendo sido a ele, inclusive, imposta multa.

3. Em face das circunstâncias averiguadas no caso concreto e considerando que o reitor não teve participação direta nas irregularidades averiguadas, não se evidencia a prática de ato doloso de improbidade administrativa em face da decisão de rejeição de contas, apta a configurar a inelegibilidade do art. 1º, I, g, da LC nº 64/1990, com redação dada pela LC nº 135/2010.

Agravo Regimental não provido.

(Agravo Regimental em Recurso Ordinário nº 68355, Acórdão de 15.09.2010, Relator Min. Arnaldo Versiai Leite Soares, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 15.09.2010.)

Prossigo dizendo que há aparente ilegalidade nas irregularidades constatadas pelo TCU. Mas é firme a jurisprudência do STJ, inclusive de sua Corte Especial, no sentido de que não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/1992, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10 (STJ, AIA 30/AM, Corte Especial, DJe de 27.09.2011). Ressalte-se, consoante já referido, que a modalidade culposa de ato de improbidade não interessa à caracterização da alínea “g”.

Destaco que todo este raciocínio leva em conta a fundamentação adotada pelo TCU, órgão competente que detém o conhecimento técnico para o julgamento no que pertine ao ora impugnado, de fundamental importância para subsidiar a decisão da Justiça Eleitoral, no que tange à inelegibilidade da alínea 'g' (TSE, Respe 75-62, Relator: Ministro Dias Toffoli).

Nesse contexto, a indicação das irregularidades pelo TCU revela que os vícios não configuram ato doloso de improbidade administrativa a ensejar a incidência da inelegibilidade. O julgamento não permite concluir que houve a prática de irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, situação que conduz à improcedência da impugnação, na esteira do que já foi decidido pelo TSE em caso análogo, o qual também envolvia contas de convênio de responsabilidade de pretenso candidato:

Registro. Inelegibilidade. Rejeição de contas.

- Não há como reconhecer a inelegibilidade do art. 1º, I, g, da Lei Complementar n° 64/90 se a decisão de rejeição de contas não explicita circunstâncias que permitam concluir pela caracterização de irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, o que se reforça pelo fato de que o Tribunal de Contas da União, responsável por julgar as contas de convênio de responsabilidade do candidato, assentou que o ato foi praticado com negligência. Agravo regimental não provido.

(TSE – AgRgREspe 1122-54 – Rel. Min. Arnaldo Versiani Leite Soares – DJE de 03.05.2012)

Enfim, foi sob tais fundamentos que esta Corte se posicionou recentemente, ainda que por maioria, em processo análogo da relatoria do Dr. Leonardo Tricot Saldanha, julgado em 06 de agosto próximo passado:

Registro de candidatura. Impugnação ministerial do pedido. Contas públicas - exercício 2007, julgadas irregulares por decisão do TCE/RS. Ato culposo. Não incidência da causa de inelegibilidade do art. 1º, I, 'g', da Lei Complementar n. 64/90. Eleições 2014.

Distinção entre ilegalidade e improbidade, a qual deve estar qualificada com o elemento subjetivo da conduta, qual seja, o dolo.

Evidenciados atos irregulares que resultaram na decisão de rejeição das contas. Impossibilidade de se extrair da decisão do TCE elementos necessários, de modo a comprovar, a toda evidência, a configuração de ato doloso de improbidade administrativa.

Pequena expressão das irregularidades em comparação ao total da prestação de contas.

Atendimento das demais exigências legais.

(TRE/RS – RCAND 721-70.2014.6.21.0000 – Rel.: Dr. Leonardo Tricot Saldanha – J. Sessão de 06.08.2014.)

A despeito das diferenças notantes entre este caso e o decidido no RCAND 721-70, há identidade quanto ao cerne que leva à adoção do posicionamento, qual seja, a constatação de que, na decisão da Corte de Contas, não há o enquadramento do agente impugnado na concepção de improbidade administrativa por meio de ato doloso. E isto é suficiente.

Resulta que, não tendo a decisão do TCU fornecido elementos necessários à verificação de irregularidades insanáveis que configurem ato doloso de improbidade administrativa, sinalizando inclusive a existência de responsabilidade objetiva do gestor, é de rigor a improcedência da impugnação.

Atendidas as demais exigências legais relativas ao exame do pedido de registro, merece ser deferida a candidatura pleiteada.

Dispositivo

Diante do exposto, VOTO pela improcedência da impugnação e pelo deferimento do registro do candidato.

 

Dr. Hamilton Langaro Dipp:

Com o relator.

 

Dr. Luis Felipe Paim Fernandes:

Tenho por divergir, porque houve uma decisão do TCU desaprovando as contas do candidato, relativo a convênio firmado do Município com o FNDE.

Veja-se que a irregularidade atingiu o montante de R$ 98.560,00.

Em relação ao dolo previsto na alínea “g”, a jurisprudência já definiu que é o dolo genérico que se exige para a configuração do ilícito, que entendo presente no caso.

Se o candidato recebeu R$ 361.116,03 e não aplicou corretamente o valor de R$ 98.560,00 tenho que houve pelo menos o dolo genérico nessa situação, elemento que cabe a este Judiciário analisar.

Daí que voto pela procedência da impugnação com o consequente indeferimento do registro.

 

Dr. Ingo Wolfgang Sarlet:

Com relação ao dolo genérico, ele não é um guarda-chuva que se possa abrigar todas as situações.

Nesse caso não verifico presente, ainda que tenha havido a desaprovação das contas pelo TCU.

Relembro que há um equívoco no sentido de que este Tribunal Eleitoral tenha competência para analisar se o ato caracteriza ou não improbidade, seja por dolo, culpa ou qualquer outra circunstância.

Com essa síntese, acompanho o relator, com essa ressalva.

 

 

Desa. Federal Maria de Fátima Freitas Labarrère:

Acompanho o eminente relator.

 

Dr. Leonardo Tricot Saldanha:

Com o eminente relator.