RELATÓRIO

Trata-se de recurso interposto por CLÁUDIO JOSÉ CARDOZO DA COSTA contra decisão do Juízo da 37ª Zona Eleitoral, que julgou procedente representação ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL em face do recorrente, considerando comprovado o uso promocional do programa "Minha Casa, Minha Vida" em benefício da campanha do representado, aplicando-lhe multa de R$ 5.320,50 e cassando o seu diploma, pela prática da conduta vedada do artigo 73, IV, da Lei n. 9.504/97.

O juízo de primeiro grau (fls. 357-365) afastou a preliminar de inépcia da inicial. No mérito, a ação buscava a caracterização de captação ilícita de sufrágio e de conduta vedada. A sentença não reconheceu a pretendida captação ilícita de sufrágio, pois foi demonstrado que não houve reunião do Movimento de Luta Pela Moradia durante o período de campanha. Considerou demonstrado o uso promocional do programa "Minha Casa, Minha Vida" em benefício da candidatura do apelante, pois este participou ativamente do Movimento de Apoio e Luta Pela Moradia, vinculando sua imagem ao fornecimento de imóveis populares pelo aludido programa. Fundamentou que a atuação do vereador na associação tornou-se ilegal quando ela foi designada para distribuir as moradias do programa "Minha Casa, Minha Vida". Registrou a existência de prova no sentido de que pessoas passaram a conhecer o representado por causa do programa e eram orientadas a comparecer no seu gabinete na câmara de vereadores, para informar-se sobre as moradias. Consignou ter havido desequilíbrio entre o recorrente e os outras candidatos, os quais não puderam valer-se do mesmo programa. Considerou que, em prol da moralidade administrativa, esperava-se o seu afastamento da associação. Julgou procedente a representação, para cassar o diploma do representado, aplicar-lhe multa no valor de R$ 5.320,50 e declarar a nulidade dos votos recebidos.

Opostos embargos de declaração (fls. 374-378), os aclaratórios foram rejeitados (fl. 380).

Em suas razões recursais (fls. 390-413), o apelante suscita preliminar de inépcia da inicial. No mérito, sustenta nunca ter utilizado a estrutura de seu gabinete na câmara para beneficiar-se do programa social. Argumenta que a Sociedade de Apoio à Luta Pela Moradia apenas realizou a indicação prévia de famílias aptas a pleitear uma residência pelo programa federal, sem definir ou entregar as casas aos indicados. Alega jamais ter integrado a referida associação - integrando, sim, o Movimento de Luta Pela Moradia, organização despersonalizada. Pondera que não houve qualquer menção a sua candidatura, não se podendo falar em uso promocional do programa. Argumenta ser de legalidade estrita a configuração das condutas vedadas, as quais proíbem o uso promocional de programas sociais, mas não a sua suspensão. Pleiteia a aplicação do artigo 175, § 4º, do Código Eleitoral, a fim de que os votos sejam computados para o partido caso confirmada a procedência da acusação. Requer o provimento do recurso, para ser julgada improcedente a representação.

Com as contrarrazões, nesta instância, a Procuradoria Regional Eleitoral manifestou-se pelo desprovimento do recurso (fls. 443-447).

É o relatório.

 

VOTOS

Dr. Hamilton Langaro Dipp:

A decisão foi publicada no dia 24 de abril de 2013 (fl. 381), quarta-feira, e a irresignação foi interposta no dia 29 do mesmo mês (fl. 390), segunda-feira - primeiro dia útil subsequente ao término do prazo de três dias estabelecido no artigo 73, § 13, da Lei n. 9.504/97. O recurso, portanto, é tempestivo.

No tocante à preliminar de inépcia da inicial, o apelante, neste ponto, insatisfeito com a decisão questionada, fez constar no recurso que “reportamo-nos integralmente aos argumentos lá aduzidos [defesa], postulando, novamente, o acolhimento da matéria trazida à baila” (fl. 393).

O artigo 514, II, do Código de Processo Civil, determina que o recurso conterá os fundamentos de fato e de direito para a reforma da decisão. Com base nessa disposição legal, os tribunais não têm admitido recursos que apenas se reportam aos argumentos apresentados em petições anteriores - sem tecer, na peça recursal, razões para rebater os fundamentos da decisão, nem estabelecer uma dialética entre os personagens do processo. Nesse sentido, citem-se as seguintes ementas:

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO REVISIONAL. APELAÇÃO.

FUNDAMENTOS DA SENTENÇA NÃO IMPUGNADOS. INÉPCIA.

- Ação revisional que discute a abusividade de cláusulas inerentes a contratos bancários, cingindo as razões do recurso especial ao debate acerca da inépcia da apelação interposta pelo recorrente.

- A petição de apelo tece alegações demasiado genéricas, sem demonstrar qualquer equívoco na sentença, seguidas de mera afirmação de que o apelante "se reporta" aos termos da petição inicial.

- É inepta a apelação quando o recorrente deixa de demonstrar os fundamentos de fato e de direito que impunham a reforma pleiteada ou de impugnar, ainda que em tese, os argumentos da sentença.

- Recurso especial não provido.

(STJ, REsp 1320527/RS, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 23/10/2012, DJe 29/10/2012.)

 

PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE PERICULOSIDADE.

PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. NÃO OCORRÊNCIA. RAZÕES DE APELAÇÃO QUE SE REPORTAM A PEÇAS CONTANTES DOS AUTOS. NÃO ATENDIMENTO À EXIGÊNCIA DO CPC, ART. 514, II.

1. Ausente a recusa inequívoca da Administração ao direito postulado em juízo, não ocorre a prescrição do fundo de direito, e sim, das parcelas anteriores ao qüinqüênio legal a contar do ajuizamento da ação.

2. Esta Corte tem se manifestado no sentido de não satisfazer a exigência do CPC, art. 514, II, a simples e vaga referência a peças constantes dos autos, pois as razões da apelação são deduzidas a partir do provimento judicial recorrido, e devem rebater os argumentos deste.

3. Recurso não conhecido.

(STJ, REsp 202.439/RJ, Rel. Ministro EDSON VIDIGAL, QUINTA TURMA, julgado em 15/04/1999, DJ 17/05/1999, p. 238.)

Dessa forma, deixo de conhecer da preliminar arguida, dando-a por inexistente.

No mérito, segundo narra a inicial, a Caixa Econômica Federal elegeu o Movimento Nacional da Luta Pela Moradia para listar as famílias que seriam beneficiadas pelo programa “Minha Casa, Minha Vida”. A partir dessa atribuição, o candidato Cláudio José Cardozo da Costa participou ativamente da elaboração do aludido cadastro, prometendo casas a eleitores e valendo-se de sua estrutura de gabinete na câmara de vereadores.

O juízo de primeiro grau entendeu comprovados os fatos, considerando o representado incurso na vedação do artigo 73, IV, da Lei n. 9.504/97:

Art. 73.  São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

IV - fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido político ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo Poder Público;

Se por um lado a administração está sujeita ao princípio da continuidade do serviço público, por outro, os candidatos à reeleição estão sujeitos ao princípio da igualdade entre os concorrentes. As condutas vedadas foram positivadas para conciliar esses dois princípios, tendo por finalidade garantir a igualdade de oportunidades entre os candidatos, impedindo que a máquina pública seja utilizada em benefício de determinados políticos, sem, contudo, impedir a continuidade da atividade pública. Nesse sentido, merece transcrição a doutrina de José Jairo Gomes:

Como corolário da conduta vedada, tem-se o ferimento do bem jurídico protegido pela norma em apreço. Conforme se disse há pouco, o caput do artigo 73 da LE esclarece que, aos agentes públicos, é proibida a realização dos comportamentos que especifica, porque tendem “a afetar a igualdade de oportunidades entre os candidatos nos pleitos eleitorais”. Aí está o bem jurídico que a regra em apreço visa proteger: a igualidade de oportunidades – ou de chances – entre candidatos e respectivos partidos políticos nas campanhas que desenvolvem. Haveria desigualdade se a Administração estatal fosse desviada de seus misteres para auxiliar a campanha de um dos concorrentes, em odiosa afronta aos princípios da moralidade e impessoalidade. (Direito Eleitoral, 8ª ed, 2012, p. 532-533.)

No mesmo sentido é a lição de Carlos Velloso e Walber Agra, os quais destacam que “não se questiona a elaboração de políticas públicas para atender às demandas dos mais desfavorecidos, o que se tenta evitar é o desvio de finalidade para que essas tenham apenas a função de captação de voto” (Elementos de Direito Eleitoral, 2ª ed., 2010, p. 286).

Extrai-se dessas lições que as condutas vedadas não se destinam a estancar a prestação do serviço público - essencial para a população -, mas a evitar o desvio de finalidade do agente candidato. Esta finalidade das condutas vedadas é identificada também na conduta ora imputada ao representado, como se percebe da lição de José Jairo Gomes:

Para a configuração da hipótese inscrita no inciso IV, é preciso que o agente use “a distribuição gratuita de bens ou serviços” em prol de candidato. Não se exige que durante o período eleitoral o programa social antes implantado seja abolido, ou tenha interrompida ou suspensa sua execução. Relevante para a caracterização da figura em exame é o desvirtuamento da distribuição, em si mesma, a sua colocação a serviço de candidatura, enfim, o seu uso político-promocional. (Direito Eleitoral, 6ª ed., 2011, p. 512-513.)

Cumpre verificar, portanto, se houve um uso promocional do programa assistencial, um desvio de finalidade do serviço público, para beneficiar a candidatura do recorrente, uma vez que, como visto, o mero benefício natural decorrente do regular exercício de atividade de interesse social desenvolvida pelo candidato não caracteriza conduta vedada.

Na hipótese, o apelante participava do Movimento de Luta Pela Moradia “há 20 anos, 15 anos, mesmo antes de ser vereador”, como afirmou em seu depoimento. Na data de 28 de setembro de 2011, a Sociedade de Apoio e Luta pela Moradia – SAM firmou termo de compromisso com a Secretaria Nacional de Habitação, pelo qual se comprometia a apresentar uma relação de beneficiários que poderiam contrair financiamento habitacional pelo programa "Minha Casa, Minha Vida" (fls. 160-162).

Os testemunhos colhidos em juízo comprovam que o recorrente participava das reuniões para cadastramento dos beneficiários, mas dos depoimentos não se extrai o pretendido uso promocional do cadastramento dos eleitores no programa assistencial.

Joice Mello disse que o representado participava de algumas reuniões, mas nunca o viu usar a palavra. Asseverou ter sido convidada por ele para participar das reuniões, pois o conhecia de outra oportunidade, na qual foi auxiliada por ele, embora somente após a primeira reunião tenha vindo a saber, por terceiros, que o candidato disputava a reeleição (fl. 293). No mesmo sentido foram os testemunhos de Angelita de Almeida, a qual afirmou que “nunca falaram em eleição” (fl. 295v.), de Ariellem Braz (fl. 297v.) e de Liciane Farias (fl. 299v.).

Os testemunhos são um pouco contraditórios a respeito de ter havido reuniões após o início da campanha eleitoral. Contudo, mesmo as testemunhas que confirmaram a realização de reuniões durante aquele período asseveraram que o candidato Cláudio da Costa não compareceu a qualquer delas, tal como afirmaram Joice Mello (fl. 291v.) e Ariellem Braz (fl. 297v.).

A prova dos autos, portanto, não demonstra tenha havido um envolvimento maior do apelante, no sentido de beneficiar-se das reuniões em prol de sua candidatura. Embora estivesse presente em algumas reuniões, as provas não mostram que fez uso da palavra, nem houve referência a sua candidatura.

No tocante ao uso do gabinete do recorrente na câmara de vereadores para cadastro dos beneficiários, também não verifico prova segura a respeito de um uso sistemático e organizado daquele espaço para beneficiar-se do programa social.

As testemunhas Angelita de Almeida (fl. 295v.) e Liciane Farias (fl. 299v.) afirmaram nunca ter comparecido ao gabinete do vereador Cláudio José Cardozo da Costa para realizar suas inscrições.

A testemunha Ariellem Braz disse ter-se informado com o vereador acerca de onde deveria inscrever-se para participar do programa, asseverando que “aí ele me indicou e eu me inscrevi foi na Quintino Bocaiuva, foi na igreja, no salão da igreja, lá na São Miguel”, em uma das reuniões do movimento (fl. 297). Também Joice Mello disse ter sido convidada para participar do movimento pelo representado, tendo-se cadastrado no programa em uma das reuniões (fl. 292v.).

Veja-se que essas testemunhas negaram o comparecimento ao gabinete do vereador, incluindo aquelas eleitoras convidadas pessoalmente pelo apelante para cadastrar-se no programa, as quais foram diretamente encaminhadas para as reuniões do movimento. Seus testemunhos são seguros e não pairam quaisquer suspeitas de parcialidade sobre as pessoas ouvidas, motivo pelo qual é possível concluir-se, com segurança, no sentido da veracidade de suas versões.

Já a testemunha Cleusa Maria Luz disse ter levado uma ficha de inscrição ao gabinete do vereador, onde fora informada de que deveria entregar o documento na próxima reunião do movimento. O Ministério Público apontou uma divergência entre o testemunho em juízo e a declaração prestada perante o órgão ministerial, onde Cleusa teria dito que efetivamente entregara a ficha no gabinete do representado. Entretanto, a testemunha esclareceu de forma plausível o equívoco, informando ter dito ao promotor de justiça que compareceu ao gabinete do vereador, sem dar maiores detalhes, porque achava ser irrelevante esse fato (fls. 287-291). Relevante destacar, também, que a testemunha afirmou nunca ter sido orientada, no movimento social, a comparecer à câmara de vereadores, tendo-se encaminhado ao gabinete do vereador por imaginar que lá conseguiria entregar os documentos.

Por sua vez, a testemunha Ariellem Braz asseverou ter entregado a ficha de inscrição para a secretária do vereador quando a encontrou no centro da cidade, pois já a conhecia (fls. 297-298). Este testemunho, somado aos demais, evidencia que a procura pelo vereador não se dava por orientação do movimento ou do próprio candidato, mas em razão de uma proximidade informal eventualmente existente entre os eleitores e o recorrente, chegando ao ponto de sua secretária ser abordada na rua para a entrega de documentos.

Por fim, os testemunhos mais contundentes a respeito do comparecimento ao gabinete do vereador foram de Vera da Rosa (fls. 283-285) e Keila Pereira (fls. 285-286), as quais afirmaram ter ido ao local para se cadastrar no programa. Entretanto, no conjunto probatório, entendo que tais testemunhos restaram isolados e, quando muito, tornam duvidosa a efetiva utilização da câmara de vereadores em benefício da candidatura do apelante, pois são contrariados pelos demais testemunhos.

Diga-se, ainda, que as testemunhas compareceram por informações recebidas de amigas, e não advindas de algum dos organizadores do movimento. É possível concluir que as pessoas apenas pensavam ser possível realizar a inscrição com o vereador, indicando seu nome para resolver ou esclarecer algum detalhe sobre o programa. Houvesse interesse eleitoral, a secretária do representado não teria negado atendimento à testemunha Vera da Rosa, informado-lhe que se haviam encerrado as vagas para o benefício (fl. 284).

O fato é que inexistem provas seguras de que o recorrente se tenha valido da participação no movimento pela moradia em benefício da sua campanha. Ao contrário, pelas provas dos autos, ele não assumia posto de destaque nas reuniões, nas quais sequer havia referência à eleição. A prova demonstra, ainda, que não havia qualquer tipo de orientação oficial para as pessoas se cadastrarem no seu gabinete. Quando isso aconteceu, aparentemente houve uma procura informal, orientada por conhecidos, para buscarem informações com o vereador, já que ele era conhecido pela luta por moradias na cidade.

Dessa forma, não se verifica, com a segurança necessária, o uso promocional do programa social, mas uma mera continuidade do serviço já prestado anteriormente pelo representado. Ausente a prova do desvio de finalidade, não há que se falar na prática da conduta vedada aqui pretendida, conforme entende a jurisprudência:

Representação. Conduta vedada.

- Para a configuração da conduta vedada prevista no citado inciso IV do art. 73 - distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo Poder Público -, é necessário demonstrar o caráter eleitoreiro ou o uso promocional em favor de candidato, partido político ou coligação.

Agravo regimental não provido.

(TSE, Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 5427532, Acórdão de 18/09/2012, Relator(a) Min. ARNALDO VERSIANI LEITE SOARES, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 196, Data 09/10/2012, Página 17.)

 

- RECURSO - ELEIÇÕES 2008 - INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL - SUPOSTA COMPRA, PELA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL, DE MADEIRA PARA DOAÇÃO A ELEITOR ESPECÍFICO, EM TROCA DE SEU VOTO - CONDUTA VEDADA DO ART. 73, IV, DA LEI N. 9.504/1997 - NÃO CONFIGURAÇÃO.

A conduta vedada, prevista no art. 73, IV, da Lei n. 9.504/1997, pressupõe a existência de programa social em que haja desvio de finalidade, visando benefício eleitoral de agente público, o que não se confunde com a distribuição individual a eleitor de benesse adquirida com dinheiro público. Conforme entendimento do TSE, as hipóteses de conduta vedada são de legalidade estrita [REspE n. 24.864, de 14.12.2004].

- CAPTAÇÃO ILÍCITA DE SUFRÁGIO - FRAGILIDADE DA PROVA - IMPROCEDÊNCIA DA INVESTIGAÇÃO - DESPROVIMENTO DO RECURSO.

Não havendo comprovação da participação do agente público em suposta corrupção a eleitor, deve ser julgada improcedente a ação de investigação judicial por captação ilícita de sufrágio.

(TRE/SC, RECURSO CONTRA DECISOES DE JUIZES ELEITORAIS nº 1795, Acórdão nº 24374 de 08/03/2010, Relator(a) CLÁUDIA LAMBERT DE FARIA, Publicação: DJE - Diário de JE, Tomo 44, Data 12/03/2010, Página 3.)

Diante dessas considerações, deve ser dado provimento ao recurso, para reformar a decisão recorrida, julgando-se improcedente a representação.

O pedido de execução imediata da decisão, autuado como PET n. 75-94, em apenso a estes autos, no qual foi determinado o afastamento do recorrente até julgamento final por esta Corte, deve ser julgado extinto sem julgamento de mérito, por perda superveniente de objeto.

DIANTE DO EXPOSTO, deixo de conhecer da matéria preliminar e, no mérito, voto pelo provimento do recurso, para julgar improcedente a representação, julgando extinta, sem julgamento de mérito, a PET 75-94.

Comunique-se esta decisão ao juízo de origem, após o julgamento de eventuais embargos, a fim de que adote as providências necessárias para reconduzir o recorrente ao cargo de vereador.

 

Dr. Ingo Wolfgang Sarlet:

No caso concreto, a prova não socorre a tese do Ministério Público, no sentido de que tenha havido demonstração clara do uso promocional de programa social pelo candidato recorrente.

Uma questão que me preocupa é a distinção entre a continuidade da prestação do serviço do representado e a continuidade da prestação do serviço público. O representado não é um prestador de serviço público, atuando em outro contexto. Serviço público envolve projetos relativos a moradia, saúde, e assim por diante. Trata-se de política pública da qual nem o recorrente, nem qualquer outro candidato é executor imediato ou representante. O que é mantida é a continuidade do serviço público, e não da ação individual de alguém, porque já participava de algum projeto ou era defensor de uma facção da sociedade, não importa qual seja - na espécie, era o acesso à moradia. São coisas diferentes, e isso tem de ficar muito claro.

Outra questão que me preocupa é o que os alemães já chamavam de fuga para o direito privado. Não é a primeira vez que isso acontece em nosso país, onde se delega a uma ONG ou associação privada um processo seletivo que dá acesso a bens públicos, sem controle de transparência - de como é feita essa seleção, de quem fica dentro ou fora do programa. A grande doutrina americana da state action - na verdade, os direitos e garantias fundamentais que vinculam o estado e não os particulares - foi reformatada a partir de cada jurisdição eleitoral em que os partidos políticos, pessoas de direito privado, como aqui também o são, acabavam cometendo um conjunto significativo de discriminações, alegando sempre que eram entidades privadas, não estando sujeitos a licitação, às amarras da Constituição, e assim por diante.

Ora, tanto a justiça americana quanto o STF se manifestaram, em vários casos, no sentido de que, embora se trate de atividade privada, é exercido um ônus público - uma longa manus do Poder Público na prestação do serviço. Aplicam-se, assim, também às referidas entidades, as vinculações das entidades estatais. Esse é um grave problema, que, parece-me, tem-se refletido cada vez mais nos tribunais - como neste caso.

No limite do caso concreto, acompanho o voto do relator.