RELATÓRIO

Trata-se de recurso interposto pela COLIGAÇÃO ESTEIO MERECE MAIS contra sentença do Juízo da 97ª Zona Eleitoral - Esteio -, que julgou improcedente ação de investigação judicial eleitoral – AIJE proposta em desfavor de GILMAR ANTÔNIO RINALDI e FLADIMIR COSTELLA, reeleitos prefeito e vice-prefeito de Esteio em 2012, não reconhecendo o alegado abuso de poder político em virtude da autorização para o início de obras relativas à construção de postos de saúde em período próximo ao pleito (fls. 1181-1189).

Em suas razões recursais, sustenta que o magistrado reconhece as provas e a intenção dos demandados de utilizar a obra como forma de captar votos, tendo havido exploração política dos fatos e, em decorrência, o aumento do prestígio eleitoral dos representados. Requer, ao final, a reforma da sentença, visando à condenação dos representados, com cassação dos diplomas expedidos e declaração da inelegibilidade dos investigados (fls. 1191-1217).

Com as contrarrazões (fls. 1220-1239), foram os autos com vista à Procuradoria Regional Eleitoral, que opinou pelo provimento do recurso (fls. 1245-1253).

É o relatório.

 

 

 

 

 

 

VOTO

1. Admissibilidade

Interposto no prazo de três dias, conforme estabelece o art. 31 da Resolução TSE n. 23.367/2011, o recurso é tempestivo e, presentes os demais requisitos de admissibilidade, deve ser conhecido.

2. Mérito

2.1. Antes de adentrar no caso sob exame, convém fazer brevíssima referência à ação de investigação judicial eleitoral - AIJE.

O art. 14, § 9º, da Constituição Federal assegura a defesa da normalidade e legitimidade das eleições, dele defluindo a Lei Complementar n. 64/90, na qual se encontra a AIJE, que, para sua procedência, requer seja demonstrado, modo inequívoco, a violação do bem jurídico protegido - no caso, a normalidade e legitimidade do pleito, nos termos da doutrina de Rodrigo López Zilio ( Direito Eleitoral, Editora Verbo Jurídico, 3ª edição, págs. 446/448) :

A AIJE visa proteger a normalidade e legitimidade do pleito, na forma prevista pelo art. 14, §9°, da CF. Por conseguinte, para a procedência da representação de investigação judicial eleitoral é necessária a incidência de uma das hipóteses de cabimento (abuso do poder econômico, abuso do poder de autoridade ou político, utilização indevida de veículos ou meios de comunicação social e transgressão de valores pecuniários), além da prova de que o ato abusivo teve potencialidade de influência na lisura do pleito.

Inicialmente, a Corte Superior exigia que o ato de abuso tivesse relação direta com a alteração do resultado final do pleito, mediante a demonstração de um cálculo aritmético (abuso vs diferença de votos entre os candidatos). Na expressão do Ministro Sepúlveda Pertence, o autor da representação necessitava provar a “demonstração diabolicamente impossível do chamado nexo de causalidade entre uma prática abusiva e o resultado das eleições”. Atualmente, o TSE tem exigido a potencialidade de influência do ato na lisura do pleito para a procedência da AIJE, tornando despicienda a prova direta do nexo causal entre o ato abusivo e a eleição do beneficiado pelo ilícito. Diante da possibilidade de julgamento da ação de investigação ainda antes da eleição, tanto que é prevista sanção de cassação do registro, sendo desconhecido o resultado do pleito, mais adequado afirmar que basta a demonstração da potencialidade lesiva do ato abusivo.

Conforme dispõe o inciso XVI do art. 22 da LC nº 64/90, com a redação dada pela LC nº 135/10, “para a configuração do ato abusivo, não será considerada a potencialidade de o fato alterar o resultado da eleição, mas apenas a gravidade das circunstâncias que o caracterizam”. O comando normativo não torna superada a exigência da potencialidade lesiva, substituindo-a pela gravidade das circunstâncias, como uma primeira leitura da regra pode sugerir. Com efeito, como assentado outrora, “a nova regra, apenas, desvincula a configuração do abuso de poder (em sua concepção genérica) do critério exclusivamente quantitativo – que é o resultado do pleito –, até mesmo porque a ação de investigação judicial eleitoral pode ser julgada antes do pleito”, sendo certo que “o efeito constitutivo do abuso de poder (em sua concepção genérica) permanece caracterizado pela potencialidade lesiva, a qual, agora, tem suas feições delineadas, no caso concreto, pela gravidade das circunstâncias do ilícito”. Neste norte, “o ato abusivo somente resta caracterizado quando houver o rompimento do bem jurídico tutelado pela norma eleitoral (normalidade e legitimidade do pleito), configurando-se o elemento constitutivo do ilícito seja com o reconhecimento da potencialidade lesiva – como, desde sempre, assentado pela jurisprudência do TSE – seja com o reconhecimento da gravidade das circunstâncias – como definido pela nova regra exposta pelo art. 22, inciso XVI, da LC nº 64/90. Ambas as expressões – potencialidade lesiva e gravidade das circunstâncias –, em suma, revelam-se como elementos caracterizadores do ilícito, daí que se demonstra estéril a discussão semântica das nomenclaturas adotadas, porque, no fundo, as duas denotam um mesmo e unívoco conceito, já que o que importa, em verdade, é a violação ao bem jurídico protegido pelas ações de abuso genérico”.

Em síntese, a gravidade das circunstâncias dos ilícitos praticados consiste na diretriz para a configuração da potencialidade lesiva do ato abusivo, permanecendo ainda hígidos os critérios já adotados usualmente pelo TSE, sendo relevante perquirir como circunstâncias do fato, v.g., o momento em que o ilícito foi praticado – na medida em que a maior proximidade da eleição traz maior lesividade ao ato, porque a possibilidade de reversão do prejuízo é consideravelmente menor –, o meio pelo qual o ilícito foi praticado (v.g., a repercussão diversa dos meios de comunicação social), a hipossuficiência econômica do eleitor – que tende ao voto de gratidão –, a condição cultural do eleitor – que importa em maior dificuldade de compreensão dos fatos expostos, com a ausência de um juízo crítico mínimo.

Nessa linha, convém transcrever lição do mencionado autor sobre as hipóteses de cabimento da AIJE (Ob. cit., pág. 441):

São hipóteses materiais de cabimento da AIJE a prática de abuso do poder econômico, abuso do poder de autoridade (ou político), utilização indevida de veículos ou meios de comunicação social e transgressão de valores pecuniários. O abuso de poder é conceituado como qualquer ato, doloso ou culposo, de inobservância das regras de legalidade, com consequências jurídicas negativas na esfera do direito. O que a lei proscreve e taxa de ilícito é o abuso de poder, ou seja, é a utilização excessiva – seja quantitativa ou qualitativamente – do poder, já que, consagrado o Estado Democrático de Direito, possível o uso de parcela do poder, desde que observado o fim público e não obtida vantagem ilícita.

O abuso de poder econômico, o abuso de poder político, o abuso de poder de autoridade, a utilização indevida de veículos ou meios de comunicação social e a transgressão de valores pecuniários se caracterizam como conceitos jurídicos indeterminados que, necessariamente, passam a existir no mundo jurídico após o fenômeno da recepção fática. Portanto, para a caracterização de tais abusos, na esfera eleitoral, prescinde-se do fenômeno da taxatividade.

Acerca do alcance do termo abuso para a efetiva configuração do ilícito eleitoral, colho, da doutrina de José Jairo Gomes (Direito Eleitoral, Del Rey, Belo Horizonte. 5ª Edição, 2010, p. 167.):

Por abuso de poder compreende-se a realização de ações exorbitantes da normalidade, denotando mau uso de recursos detidos ou controlados pelo beneficiário e a ele disponibilizados, sempre com vistas a exercer influência em disputa eleitoral futura ou já em curso. As eleições em que ele se instala resultam indelevelmente maculadas, gerando representação política mendaz, ilegítima, já que destoante da autêntica vontade popular.

Delineados os parâmetros teóricos e legais concernentes à caracterização do abuso de poder, nas suas diferentes formas, passa-se à análise do fato descrito na investigação e das circunstâncias que o envolvem.

2.2. A Coligação Esteio Merece Mais requereu abertura de ação de investigação judicial eleitoral em desfavor de Gilmar Rinaldi e Fladimir Costella, reeleitos prefeito e vice-prefeito de Esteio nas últimas eleições, em razão da prática de abuso de poder, de acordo com o item dois da inicial, que resumo:

O representado, enquanto chefe do Poder Executivo do Município de Esteio, deflagrou licitação, na modalidade de Concorrência Publica n° 10/2012, da qual originou dois contratos, 284/2012 e 292/2012.

O objeto da licitação foi a construção de unidades básicas de saúde nos bairros Tamandaré e Cruzeiro, tendo como vencedora a empresa LISBOA &

CUNHA LTDA.

(...) o Sr. Alexandre da Silva, na condição de denunciante, assim consignou:

(...) foi contratado pelo município de Esteio para construção de unidades básicas de saúde nos bairros Tamandaré (contrato n° 292/2012) e Cruzeiro (contrato n° 284/2012), Concorrência n° 010/2012. Após empenho das obras, o declarante recebeu ordem verbal para iniciar os trabalhos, colocar os caminhões na rua e fazer "movimento" nos referidos bairros. Isso ocorreu a aproximadamente sete dias antes das eleições municipais passadas. Confiando no Município, deu inicio aos trabalhos em ambos os bairros. Foi o próprio Prefeito Gilmar Rinaldi, junto com o Vice-Prefeito, Costela, quem determinou pessoalmente ao declarante dar inicio aos trabalhos antes da ordem formal. o próprio Prefeito afirmou que 'poderia iniciar as obras pois tinham que ganhar as eleições'.

O depoimento, em parte supra transcrito, deixa nítida a intenção dos representados de obterem vantagem eleitoral valendo-se do poder de suas autoridades, notadamente, PODER POLITICO eis que, mesmo sem a observância das formalidades legais, tais como ordem de inicio escrita ou mesmo a homologação e ratificação pela Caixa Econômica Federal, determinaram o inicio das obras a fim de causar impacto visual e responder ao eleitor, ao qual os representados haviam prometido as obras, porem até aquela data sem efetivo cumprimento da promessa de campanha.(...)

Sabedores da burocracia ainda necessária para que houvesse o inicio das obras, os representados, por conta do dia das eleições que se aproximava, abusaram do Poder de Autoridade e do Poder Político ao utilizarem-se da administração municipal que chefiavam para proveito eleitoral e pessoal (...)

Em sentença, o magistrado julgou improcedente a AIJE, ao argumento de que não se configurou o alegado abuso de poder político com o início das obras nos dois postos de saúde, não vislumbrando verossimilhança suficiente para a prolação de um juízo condenatório, em face das provas carreadas.

Tenho como correta a decisão.

No caso, confrontando-se a doutrina sobre a caracterização das hipóteses que autorizam o reconhecimento de procedência da AIJE com os fatos apontados, não há como afirmar, de modo inequívoco, que os recorridos tenham desbordado das ações próprias que as licitações e os contratos autorizavam para o início da execução das obras. Convém reafirmar que a administração pública não pode ser interrompida, nem mesmo em período eleitoral, pois as necessidades de um município prescindem de melhor ou pior oportunidade para se fazerem presentes.

O que se exige dos responsáveis pela concretização de obras e serviços, no entanto, é que não excedam de suas atribuições para com isso alcançar o escuso desiderato da ilícita vantagem, sobrepondo-se aos demais concorrentes da contenda eleitoral em razão do emprego do poder que refoge à normalidade. No caso sob exame, não restou suficientemente comprovado que os investigados tenham maculado a normalidade e legitimidade do pleito, de modo que os atos verificados tenham, por si só, determinado a pendência do sufrágio em seu favor.

Reproduzo excerto da bem lançada sentença que, com correção e clareza, avaliou as provas e não reconheceu as práticas ilícitas imputadas aos demandados:

No que diz respeito ao mérito da ação, a parte autora fundamentou os pedidos no fato de os representados, na qualidade de prefeito e vice-prefeito, terem determinado verbalmente ao Sr. Alexandre da Silva, representante da empresa vencedora das licitações para a construção das unidades de saúde dos bairros Tamandaré e Cruzeiro, o imediato início das obras, em descumprimento às formalidades legais, com o deslocamento de máquinas e mão-de-obra para os respectivos canteiros de obra às vésperas das eleições, com a finalidade de causar aos eleitores a impressão de que os postos finalmente seriam construídos, visando angariar votos nas comunidades que seriam beneficiadas.

Pois bem, o Município de Esteio firmou dois contratos de repasse com a Caixa Econômica Federal em 31 de dezembro de 2008, garantindo parte dos recursos para as obras.

Ditos contratos previam, em suas respectivas cláusulas quinta, que o início das obras e/ou serviços somente poderia ocorrer após autorização escrita da CEF: “o contratado, por meio deste instrumento, manifesta sua expressa concordância em aguardar a autorização escrita da contratante para o início das obras e/ou serviços objeto deste contrato de repasse” (fls. 327/340).

Houve, desse modo, previsão de recursos para a execução das obras, o que levou, consequentemente, à abertura dos processos licitatórios, resultando vencedora a empresa LISBOA & CUNHA LTDA. em ambos os certames.

Igualmente, pelos contratos firmados com a CEF no final de 2008, era nítido o dever de aguardar a autorização escrita da instituição financeira para que as obras fossem iniciadas.

Em 04 de outubro de 2012, após o processo licitatório em questão, foi firmado o Contrato n. 284/2012, referente à construção da Unidade Básica de Saúde do Bairro Tamandaré, tendo por marco inicial para a execução da obra a “emissão da autorização de início de obra pela Caixa Econômica Federal” (cláusula oitava - fls. 1055/1061).

Idêntica previsão constou no Contrato n. 292/2012, firmado em 01 de outubro de 2012, entre o Município de Esteio e a empreiteira vencedora, pertinente à reforma e ampliação da Unidade Básica de Saúde Cruzeiro (fls. 122/126).

Conclui-se, até este ponto, que houve a previsão em duas oportunidades (contratos de repasse e contratos de empreitada) de que as obras somente poderiam iniciar após o aval por escrito da Caixa Econômica Federal, o que era, evidentemente, de conhecimento das partes contratantes.

Após a assinatura dos contratos, no entanto, em 24 de outubro de 2012, a própria Prefeitura de Esteio, a partir de comunicação da Caixa Econômica Federal, reconheceu a existência de vício insanável nas licitações realizadas, pois não havia observado o disposto na Lei n. 8.666/93, artigo 21, inciso I, o qual determina a publicação dos editais dos certames no Diário Oficial da União quando se tratar de obra financiada com recurso federal ou garantida por instituição federal (pareceres das fls. 599/601 e 1064/1066).

Diante de tal quadro, o procedimento licitatório foi anulado, tendo sido emitida, na mesma data (24/10/2012), notificação à empreiteira LISBOA & CUNHA LTDA., informando a anulação dos contratos então firmados (fls. 348 e 1067).

Em 13 de dezembro de 2012, o Município de Esteio e a WSA ENGENHARIA E CONSTRUÇÕES LTDA., representada pelo Sr. Alexandre da Silva, assinaram o termo de acordo extrajudicial das fls. 1077/1078, no qual o município reconheceu os seguintes serviços realizados pela empreiteira:

(1) na reforma e ampliação da UBS Cruzeiro - instalação de placa de obra, entrada provisória de energia e instalação provisória de água, serviços correspondentes ao valor de R$ 3.490,60;

(2) na construção da UBS Tamandaré - placa de obra, entrada provisória de energia, instalação provisória de água, instalação provisória de unidade sanitária, galpão de obras, capina, limpeza, varredura, locação de obra, estaca a trado d, blocos de fundação, tudo avaliado em R$ 29.231,49.

O próprio Município de Esteio, desse modo, ao firmar um termo indenizatório à empreiteira contratada, reconheceu o início das obras -independente da autorização da CEF prevista nos contratos-, sendo que, na UBS Cruzeiro, houve apenas a instalação de placa e pontos de água e energia; já na UBS Tamandaré as obras efetivamente iniciaram, tendo sido construídas até mesmo as fundações do prédio (fotografias das fls. 58/60).

Conforme o exposto, possível concluir, portanto, que (1) era de conhecimento do Município de Esteio que as obras somente poderiam iniciar após a autorização por escrito da Caixa Econômica Federal; (2) porém, ainda assim, as obras começaram, de forma incipiente na UBS Cruzeiro, e de modo efetivo na UBS Tamandaré.

Antes de firmar o mencionado termo de acordo, em 27 de novembro de 2012, o Sr. Alexandre da Silva prestou depoimento na Procuradoria de Prefeitos em Porto Alegre, declarando que “(...) após o empenho das obras, o declarante recebeu ordem verbal para iniciar os trabalhos, colocar caminhões na rua e fazer 'movimento' nos referidos bairros. Isso ocorreu aproximadamente sete dias antes das eleições municipais passadas. Confiando no município, deu início aos trabalhos em ambos os bairros. Foi o próprio prefeito Gilmar Rinaldi, junto com o vice-prefeito, Costella, quem determinou pessoalmente ao declarante dar início aos trabalhos antes da ordem formal. O prefeito afirmou que 'poderia iniciar as obras pois tinham quem ganhar as eleições'. Dias depois, o declarante recebeu ordem de início formal assinada pelo Arquiteto Ciro Glass dos Santos apenas para a obra do Bairro Tamandaré. No Bairro Tamandaré, o declarante fez toda a instalação, marcação e fundação. Após a medição do Município, emitiu uma nota no valor aproximado de R$ 43.000,00. Não recebeu cópia da medição. No Bairro Cruzeiro, fez a limpeza, fechamento, instalação elétrica e hidráulica. Não houve medição, porém o valor previsto no contrato para essa fase era de R$ 9.000,00. Esses valores referem-se apenas ao trabalho executado, não incluindo as compras e demais gastos que o declarante realizou para cumprir o contrato. Ocorre que, em 24 de outubro p.p., recebeu notificação de anulação dos procedimentos licitatórios, sob argumento de que não haviam publicado o edital no Diário Oficial da União, já que a verba era federal. Em reunião no mesmo dia 24 com os Secretários da Fazenda, do Planejamento e da Saúde, estes sugeriram ao declarante que 'deixasse como estava pois seria ressarcido de outra forma'. A secretária Bernardete, com a concordância dos demais, foi explícita ao sugerir aditivos ou 'convites facilitados' em outros contratos. O declarante também está construindo um novo módulo da Escola Raio de Sol. Entendeu que uma das possibilidades seria receber um aditivo dessa obra para ressarcir-se dos prejuízos nos postos de saúde. Saiu dessa reunião e foi conversar diretamente com o prefeito, que orientou a equipe para que 'tomassem providências' para que o declarante fosse ressarcido. O prefeito não foi explícito na sua ordem, porém todos os presentes entenderam que ele ratificava o que fora dito na reunião anterior. Estava na reunião o vice-prefeito (...)” (fls. 12/13).

Em juízo, o Sr. Alexandre da Silva declarou, com relação à UBS Cruzeiro, que, poucos dias antes das eleições, houve um pedido oral feito pelo prefeito e pelo vice-prefeito “(...) que eu fizesse uma movimentação porque o candidato da oposição tava muito forte na região e eles já tinham tido problemas anteriores. Eles já quebraram uma outra empresa por causa desta obra (...). Foi colocado oito a dez funcionários, não vou te precisar, oito ou dez funcionários fazendo a limpeza, foi colocado caminhão, foi colocada placa (...)” Disse que esteve no gabinete do prefeito, juntamente com secretários municipais, quando foi pedido celeridade na construção dos postos de saúde. Afirmou que, quinze dias antes, houve uma enchente na cidade, motivo alegado pelos demandados que estaria causando “prejuízos eleitorais”, razão pela qual “me chamaram e pediram que houvesse celeridade”. Disse que “fizeram eu passear com eles e distribuir contratos assinados nas duas comunidades, junto com os secretários (...)”. Referiu que recebeu ordem de início da obra uma semana antes do pleito eleitoral. Afirmou também que a limpeza da UBS Cruzeiro foi paga pelo município, e que o serviço foi feito através de autorização informal emitida pela engenheira da prefeitura CARLA.

Com relação à unidade do Bairro Tamandaré, disse que recebeu ordem escrita para início da obra assinada pelo arquiteto da prefeitura Ciro Glass e que, durante a execução, recebeu notificação escrita comunicando a anulação do contrato, momento em que interrompeu a execução da obra. Referiu que a execução já havia iniciado antes do período eleitoral e prosseguiu até o dia 24 de outubro, quando recebeu a notificação de que o contrato havia sido anulado. Afirmou que adquiriu materiais para a obra na expectativa de executá-la integralmente, conforme previa o contrato.

Declarou, também, que, quando iniciou as obras, pensava que já estava tudo certo com a licitação e que, quanto aos problemas com a CEF, “(...) nem eles sabiam, eles ficaram sabendo que tinha essa irregularidade que foi a não publicação no Diário Oficial da União, eles publicaram a licitação, me deram como vencedor, está tudo no site, me deram como vencedor, quando eles encaminharam, que foi a engenheira CARLA (...) ela pegou e disse, ALEXANDRE, tá dando problema na Caixa (...)”.

Perguntado a respeito da ordem verbal recebida por parte dos demandados, declarou que “(...) o prefeito em exercício, na época, quando foi feito esse pedido o prefeito Gilmar Rinaldi estava licenciado, estava em férias. Foi o Fladimir Costella, com o aval do Gilmar sim, porque o Gilmar me ligou do gabinete dele (...)”, e que a movimentação de pessoas deveria ser feita nas duas obras, porque “(...) precisava mostrar para a população que ele estava iniciando estas obras”. Afirmou que pedido foi feito pessoalmente, pelo vice-prefeito Fladimir Costella, aproximadamente uma semana antes da data das eleições, e que, anteriormente, em reunião com o prefeito Gilmar, este disse que já havia mandado o departamento jurídico “agilizar” os contratos.

Em seu depoimento, o Sr. Prefeito Municipal Gilmar Rinaldi declarou que a ordem de início das obras é dada pelas secretarias responsáveis pela fiscalização da obra. Negou qualquer ordem verbal ao representante da construtora. Referiu que a comunicação feita pela Caixa, de que havia problema no procedimento licitatório, foi anterior às eleições e que, até então, as obras ainda não haviam sido iniciadas.

Já o Sr. Vice-Prefeito Fladimir Costella afirmou, em juízo, que não deu qualquer ordem ao Sr. Alexandre para que iniciasse as obras. Disse que a obra somente foi suspensa em razão de problemas técnicos do edital, pela falta de publicação do certame no DOU. Referiu que as obras iniciaram com base nos contratos de execução. Confirmou que manteve contato com o Sr. Alexandre por diversas vezes, pois o mesmo foi responsável por outras obras realizadas no município.

A testemunha JOÃO MARIA CLARO GONÇALVES, por sua vez, declarou que, na semana das eleições, foi realizada limpeza no terreno da UBS Cruzeiro. Disse que, durante o ano, também foram realizadas outras limpezas no local. Afirmou que a limpeza realizada na semana das eleições foi “mais rigorosa”, pois havia mais trabalhadores. Referiu que houve uma reunião na esquina do posto, na qual recebeu cópia do contrato 292/2012, entregue por uma “senhora que estava junto com o Gilmar e com o Costella, ela que me entregou, tava lá com um punhado de contrato entregando, pedindo que nós ajudasse eles e votasse que eles iam ajudar nós (...)”. Referiu que estava passando pelo local quando foi chamado pelo prefeito Gilmar, o qual declarou que “o presente de natal que nós vamos dar pra vocês”, que o posto estaria em funcionamento na semana do natal. Disse que Gilmar explicou o objeto do contrato, afirmando que as obras seriam retomadas, pedindo votos e afirmando “me ajuda que eu te ajudo”. Declarou que deveria haver cerca de trinta cópias, sendo que várias pessoas receberam. Depois das eleições, não houve mais atividades no posto de saúde, o qual voltou a ficar abandonado.

ANTÔNIO CABRAL RAMOS, morador da rua do posto da Cruzeiro, declarou que, na semana anterior às eleições, foi realizada limpeza na UBS, inclusive com máquinas. Também foi colocada placa da empreiteira em frente ao posto. A limpeza durou três dias. Após as eleições, ninguém mais retornou ao local. Referiu que a limpeza foi realizada por funcionários da própria prefeitura. O prefeito Gilmar foi até o local e disse que o posto seria entregue até o natal. Houve distribuição do contrato da obra à população na semana das eleições. Na ocasião, também estava presente o vice-prefeito e outros assessores.

A testemunha ITALINO RIBAS, morador das proximidades do posto do Bairro Cruzeiro, afirmou que a última vez que viu movimento no local foi na sexta-feira anterior às eleições, quando foi realizada limpeza com a utilização de máquinas. Disse que, antes das eleições, havia pessoas na esquina afirmando que o posto seria um presente para a Vila Cruzeiro e que estavam até mesmo distribuindo “um papel”. Referiu que, anteriormente, também já havia sido realizada limpeza no local, durante o ano de 2012.

CATARINA CAMPOS JESUS, testemunha arrolada pela parte autora, vizinha do posto de saúde do Bairro Tamandaré, disse que “usaram o posto de saúde, na verdade, para ganhar as eleições”, pois “(...) andaram de casa em casa oito dias antes das eleições, prometendo o posto de saúde se caso eles ganhassem. Até botaram placas lá, botaram uma patrolas trabalhando lá pra comover o pessoal. Passando as eleições, retiraram tudo e pararam com tudo (...)”. Afirmou que os demandados, durante oito dias, visitaram diversas casas do bairro, em campanha eleitoral. Referiu que as pessoas que trabalhavam na obra eram contratadas por uma empresa. Disse que a obra era fechada, mas viu “máquinas chegando, caminhões saindo”. Afirmou que o prefeito Gilmar prometeu o posto de saúde inclusive em uma reunião da associação de bairro, promessa desde 2009. Não soube afirmar se foram distribuídos contratos.

A testemunha SALETE MARIA, em seu depoimento, quanto ao posto do Bairro Tamandaré, disse que “um pouco antes das eleições tinha máquina lá limpando e ia começar a obra e tudo, agora tem milho lá plantado, depois das eleições sumiu tudo”. Afirmou que tal movimentação ocorreu cerca de quinze dias antes do pleito eleitoral. Depois das eleições a obra foi paralisada. Disse que foram utilizadas máquinas na limpeza do terreno. Declarou que, cerca de mês e meio antes das eleições, o prefeito Gilmar afirmou que o posto seria construído. Não viu ninguém distribuindo contratos. Referiu que também havia placa de propaganda política no posto, do demandado Gilmar. Mostradas as fotografias das fls. 58/59, no entanto, não reconheceu como sendo o local do posto de saúde do Bairro Tamandaré.

RITA DE CÁSSIA PEREIRA MACHADO, servidora municipal que trabalha na Secretaria de Compras do município, afirmou que foi a Caixa Econômica Federal que informou a ilegalidade consistente na falta de publicação do edital de licitação no Diário Oficial da União, o que ocorreu somente após o início das obras, levando à paralisação das mesmas com a consequente anulação do processo licitatório. Disse que, atualmente, encontram-se em andamento duas licitações para a construção das referidas unidades de saúde. Referiu que a ordem de início da obra é dada pelo fiscal do contrato, servidor responsável pela fiscalização da empreitada. Durante todo o trâmite do certame não houve qualquer pressão por parte dos demandados para que o procedimento fosse agilizado. Afirmou que nunca houve cobrança pelos órgãos fiscalizadores, em casos semelhantes, de que o edital fosse publicado no DOU.

CARLA REGINA, engenheira civil da Secretaria de Planejamento do Município de Esteio e responsável pela fiscalização do contrato referente à UBS Cruzeiro, declarou que encaminhou a documentação para a CEF, após a assinatura do contrato, e que a obra somente poderia iniciar após o aval da Caixa. Referiu que a CEF não autorizou o início da obra porque o edital não foi publicado no DOU, exigência que, pela primeira vez, passou a ser feita pela instituição. Disse que não deu a ordem de início ao empreiteiro. Referiu que tal ordem é dada por escrito, normalmente assinada pelo secretário da pasta, o fiscal e a empresa executora. Afirmou que, no posto da Cruzeiro, a única autorização dada à empresa vencedora foi a ligação provisória de água e energia, assim como a confecção da placa da obra. Não soube informar se funcionários do município realizaram a limpeza do local, porém disse que é possível que tenha sido feita. Referiu que havia inclusive um morador de rua habitando o prédio do posto do Bairro Cruzeiro. Nunca sofreu qualquer pressão por parte dos demandados para que agilizasse a obra. Soube que o empreiteiro esteve nos locais dos postos de saúde antes da ordem de início, inclusive presenciou a remoção da pessoa que estava morando no prédio. Não foram colocados materiais de construção na UBS Cruzeiro, apenas houve a instalação do poste de energia. Disse que ouviu o Sr. Alexandre se queixar de prejuízos decorrentes da contratação de pessoal para trabalhar na obra. Os serviços executados pelo Sr. Alexandre foram indenizados pelo município.

O arquiteto CIRO ALEXANDRE GLASS DOS SANTOS, servidor municipal, responsável pela fiscalização das obras no posto do Bairro Tamandaré, afirmou que a obra iniciou no dia 04 de outubro, quando deu ordem de início por escrito à empresa contratada. Não houve qualquer espécie de pressão por parte dos demandados para que autorizasse o início da obra. Antes do dia 04, ocorreu apenas a limpeza do terreno. As obras iniciaram e foram interrompidas na fase de fundações. Referiu que, pelo contrato, o início somente poderia ter sido autorizado após o aval da CEF, porém, na época, não tinha conhecimento da necessidade da autorização da Caixa. Disse que não estava “muito atualizado” na matéria e somente tomou conhecimento do requisito em questão após ter dado a ordem formal de início. Declarou que, antes de a obra ser iniciada, a Prefeitura realizou a limpeza do terreno. Confirmou a assinatura da fl. 42 (autorização para início da obra da UBS Tamandaré).

JOSÉ ANTÔNIO SILVEIRA, Secretário da Saúde na época dos fatos, disse que a UBS Cruzeiro estava abandonada e o procedimento licitatório em questão era para finalizar a obra. Compareceu pessoalmente ao local para retirar uma pessoa que estava morando no prédio, o que foi feito com o auxílio da Secretaria de Assistência Social. Solicitou à Secretaria de Obras a limpeza do terreno, para que a obra fosse iniciada, visando também minimizar problemas com possíveis invasores, uma vez que o prédio estava abandonado e havia pessoas morando no local. A limpeza realizada pela Prefeitura foi no final do mês de setembro de 2012. A empresa vencedora da licitação não chegou a trabalhar no local.

GABRIELA SCRINZ, arquiteta da prefeitura, referiu que, na UBS Cruzeiro, não foi dada ordem de início pois não havia o aval da CEF. Disse que a secretaria de obras removeu algumas coisas na obra antes de entregar o terreno para a empresa vencedora da licitação. Referiu que, sistematicamente, a prefeitura realizava uma limpeza no local, pois havia até pessoas morando no prédio. Disse, a respeito da unidade do Bairro Tamandaré, que houve termo de início porque o funcionário responsável pela fiscalização não estava acostumado a lidar com obras financiadas pelo governo federal. Declarou que o prefeito nunca exerceu qualquer pressão sobre o seu trabalho.

Diante das provas expostas, possível concluir que (1) houve uma limpeza na UBS Cruzeiro poucos dias antes das eleições, bem como ligação de energia (com instalação de um poste) e de água, (2) as obras iniciaram na UBS Tamandaré, também alguns dias antes do pleito, mediante ordem escrita de início fornecida pelo arquiteto Ciro Glass, e (3) os demandados foram até próximo aos locais das obras e comunicaram aos moradores locais que, finalmente, os postos de saúde seriam construídos e finalizados, chegando a haver, inclusive, distribuição de cópias do contrato firmado com a empresa vencedora da licitação aos moradores dos arredores da unidade do Bairro Cruzeiro.

Ainda, de acordo com o testemunho do Sr. Alexandre, também ocorreu ordem verbal para que realizasse maior movimentação nas referidas obras, com finalidade eleitoral; fato que foi, no entanto, negado pelos demandados.

Neste último aspecto, forçoso concluir, diante da negativa dos demandados, que a alegada ordem verbal não foi efetivamente comprovada, pois restou apenas a palavra do Sr. Alexandre contra a palavra dos dois requeridos.

Assim, insegura a comprovação da aludida ordem verbal, uma vez que desacompanhada de outros testemunhos ou outra espécie de prova que permitisse sustentar as afirmações feitas pelo Sr. Alexandre.

Ressalto, ainda, que o próprio Sr. Alexandre afirmou, em seu depoimento, que a obra do Bairro Tamandaré foi feita com base na ordem de início fornecida por escrito pelo arquiteto Ciro Glass e que, na UBS Cruzeiro, não iniciou a obra porque não recebeu ordem de início formal pela engenheira Carla Regina.

Outrossim, ainda que as obras tenham iniciado em desconformidade com os respectivos contratos (o que ocorreu na UBS Tamandaré), a prática foi justificada pelos servidores municipais ouvidos em audiência, em especial, pela engenheira Carla Regina e pelo arquiteto Ciro Glass, ambos funcionários concursados do quadro de servidores do Município de Esteio, os quais, em princípio, não possuem qualquer vínculo político com os demandados.

Na UBS Cruzeiro, a engenheira Carla, responsável pela fiscalização da obra, justificou que permitiu apenas a ligação provisória de água e energia, bem como a confecção da placa da empreiteira, referindo que concedeu a permissão porque seriam procedimentos básicos e, no entanto, que demandariam mais tempo. E, com efeito, foram estes os serviços indenizados pelo município à empreiteira, conforme termo de acordo formalizado já mencionado. Já a limpeza do terreno, referida por testemunhas, foi realizada por funcionários da própria prefeitura, conforme também afirmaram algumas das testemunhas ouvidas -em contraponto ao que afirmou o Sr. Alexandre; porém, nesse sentido, estranha-se que tenha firmado acordo no qual não recebeu qualquer indenização pela aludida “limpeza” na UBS Cruzeiro que alegou ter feito.

Ainda quanto a limpeza do terreno, as testemunhas também afirmaram que, anteriormente, em outras datas, já havia ocorrido limpeza do local por funcionários municipais, pois o posto estava abandonado, ocupado até mesmo por moradores de rua, o que é bastante perceptível pelas fotografias juntadas aos autos. Natural, portanto, em vias de se prosseguir com a obra, que o município determinasse nova limpeza do local, a qual exigiu inclusive a remoção de pessoas em situação de vulnerabilidade que habitavam o prédio.

Entendo, desse modo, justificada a movimentação na UBS Cruzeiro, pois, importante ressaltar, até aquele momento estava em vias de ser retomada a obra, com licitação já realizada e contrato de empreitada assinado, restando apenas o aval a ser dado pela CEF (e, por isso, conforme os depoimentos do Sr. Alexandre e da engenheira Carla, não foi concedida ordem escrita para o início efetivo da obra, tendo sido autorizada apenas a ligação provisória de água e energia, pela engenheira, assim como a confecção da placa da empreiteira responsável).

Já na UBS Tamandaré, conforme visto, o arquiteto Ciro Glass, responsável pela fiscalização da obra, diante do contrato assinado, autorizou formalmente o Sr. Alexandre a iniciá-la, ordem que foi seguida pelo mesmo e somente foi interrompida no dia 24 de outubro, com a notificação recebida dando conta de que o contrato havia sido anulado pela própria administração. Evidente, nesse sentido, a falha do arquiteto responsável pela fiscalização da obra, ao autorizar o início da empreitada sem o necessário aval da Caixa. No entanto, o mesmo admitiu em juízo que tinha desconhecimento de tal exigência, circunstância que, entendo, não pode ser atribuída aos demandados, até porque o próprio arquiteto negou qualquer interferência por parte dos réus no andamento da obra. Igualmente, inviável presumir a má-fé do arquiteto. Desse modo, possível afirmar que a movimentação mencionada pelas testemunhas possa ter sido em decorrência do início da execução da obra, a qual, contudo, foi feita com base, até então, em procedimento tido como correto pela administração, mais especificamente, pelo fiscal da obra. Somente após o início da execução, no dia 24 de outubro, é que a administração reconheceu o erro, de modo formal, com parecer jurídico e, até mesmo, termo escrito de indenização ao construtor, o que levou à interrupção da obra.

Dessa forma, quanto aos dois postos de saúde, razoavelmente justificado o início das obras, o que gerou, consequentemente, maior movimentação de pessoas e máquinas nos locais, fato que foi destacado pelas testemunhas. Não há, afora a palavra do Sr. Alexandre, como precisar se essa movimentação foi além do necessário para as respectivas execuções dos trabalhos ou se ocorreu dentro da normalidade de uma obra ou de início de construção. Quanto a interrupção da obra após as eleições, correto o procedimento, pois houve falha na licitação, reconhecida pelo próprio município, que admitiu o erro ao indenizar a empresa vencedora; naturalmente, tal situação transpareceu à população como um engodo eleitoral, mas as interrupções foram legalmente necessárias, até novo e correto procedimento licitatório, o qual, diga-se, já foi aberto pelo município.

Ainda que tal situação -início das obras- possa ter aumentado o prestígio eleitoral dos demandados nas localidades beneficiadas, não existe vedação legal para o início de obras públicas durante o período eleitoral, mormente no presente caso, em que o procedimento licitatório já estava previamente em andamento. Não comprovada, de forma inequívoca, a má-fé da administração ao permitir ou determinar o início das obras, inviável um juízo de reprovabilidade.

Igualmente, não restou suficientemente comprovado que os dois demandados tenham dado causa, mediante ordem verbal, ao início das obras, pois as mesmas, pelo que se apurou, foram decorrentes de falhas administrativas, com maior ênfase para a unidade do Bairro Tamandaré, que chegou a ser construída até a fase de fundação. Na unidade Cruzeiro, por sua vez, como já dito, incipiente a atividade desenvolvida pela construtora, limitada à colocação de poste e ponto de água, além da colocação de placa, pois encontrou limite na fiscal de obra da prefeitura, engenheira Carla Regina.

Entendo que, para configurar o alegado abuso do poder político, deve ser comprovado o desvio de finalidade do ato que teria provocado a desigualdade entre os candidatos, o que, no presente caso, seria justamente o início das obras ou a movimentação encetada com a finalidade única de aumentar o número de votos dos demandados. Esta situação não restou suficientemente demonstrada, pois, apesar dos indícios, as obras já estavam previstas há bastante tempo, inclusive com procedimento licitatório em andamento, inexistindo comprovação firme de que as obras iniciaram com a finalidade única e exclusiva de beneficiar os requeridos. Consoante reiterado entendimento jurisprudencial, o abuso do poder político deve estar assentado em prova inequívoca, ou seja, em elementos capazes de clarear os fatos de modo a não deixar qualquer dúvida da ilegalidade, o que não se verificou no presente caso.

Por fim, saliento que não há óbice à menção, na propaganda eleitoral, dos feitos realizados na vida pública por qualquer candidato; eventual irregularidade, no entanto, decorrente da forma como os demandados exploraram o fato politicamente, até mesmo com a entrega de cópias do contrato da UBS Cruzeiro -o que é reprovável-, não tem, por si só, o condão de acarretar as graves sanções decorrentes do reconhecimento do abuso de poder político, situação que, a meu sentir, se revelaria desproporcional caso aplicada. (Grifei.)

Não obstante as alegações contidas no recurso, não merece prosperar a irresignação da representante, porquanto não restaram comprovados, estreme de dúvidas, os fatos descritos na inicial, os quais conformariam hipótese de abuso de poder político.

Como bem analisado na sentença desafiada, as obras nos postos de saúde encontravam justificativa em contratos junto à Caixa Econômica Federal, que remontam ao ano de 2008, e a licitações anteriores ao período vedado; ou seja, havia amparo legal para a realização das obras, não se podendo asseverar que o único desígnio dos candidatos restringia-se aos votos que eventualmente obteriam com o início dos trabalhos para a concretização daquelas unidades.

O início das obras não decorreu do mero desiderato dos mandatários, mesmo porque a fiscalização por todos empreendida em relação aos atos administrativos praticados pelo chefe do Executivo é bastante severa, mormente se candidato à reeleição. À vista dos documentos juntados e dos testemunhos colhidos, constata-se que o início das obras encontra justificativa em trâmites burocráticos que já se vinham desenvolvendo há muito tempo, comprovando-se, ainda, que as irregularidades causadoras da interrupção dos trabalhos decorreu do despreparo de servidores não comprometidos politicamente com os demandados.

Desse modo, como bem destacado na decisão, não há como precisar se essa movimentação foi além do necessário para as respectivas execuções dos trabalhos ou se ocorreu dentro da normalidade de uma obra ou de início de construção.

Some-se a isso o fato de as intercorrências verificadas somente virem a exame diante de denúncia formulada pelo proprietário da empresa de engenharia que teve as avenças anuladas. Não se pode desconsiderar que a motivação do empreiteiro vem influenciada pelas razões muito particulares para apontar a suposta infringência às regras eleitorais, devendo-se tomar redobradas reservas com as assertivas lançadas, como ponderadamente realizado pelo magistrado de origem.

Importante mencionar não se desconhecer que a retomada das obras nas unidades de saúde ocorreu em período próximo ao pleito, podendo tal fato ter indiretamente beneficiado o candidato vencedor das eleições, mas isso não conduz à conclusão de que os trabalhos tenham afrontado a lisura do pleito, a ponto de configurar um ilícito eleitoral que leve à cassação de seu diploma e à declaração de inelegibilidade pelo período de oito anos.

Sabe-se que a prova do ilícito não é expressa, cabendo ao julgador buscar o liame necessário para construir o seu juízo de valor sobre os fatos. A análise é subjetiva - passível, portanto, de natural controvérsia e discussão.

Ao apreciar uma ação de investigação judicial eleitoral, o Judiciário fica dividido entre a defesa da moralidade pública e a supremacia do sufrágio universal. Para desconstituir-se a escolha popular é preciso que haja segurança a respeito do ilícito, evitando-se, assim, eventuais interferências do Judiciário nas escolhas democraticamente realizadas.

Nessa senda, a jurisprudência exige prova cabal, robusta e estreme de dúvidas da ocorrência da compra de votos para a procedência da representação, conforme se extrai das seguintes ementas:

Recursos. Decisão que, apreciando conjuntamente ações de impugnação de mandato eletivo e investigação judicial eleitoral por abuso de poder econômico, político e de autoridade, corrupção ou fraude, condutas vedadas e captação ilícita de sufrágio, julgou os pedidos improcedentes.

Alegada entrega de telhas, ranchos, colchões a pretexto de assistência a flagelados. Uso irregular de maquinário e servidor público em benefício de candidatura. Produção de material gráfico em proporção tida como exacerbada. Distribuição de camisetas em troca de votos, utilização de veículo de transporte escolar contendo propaganda eleitoral e outras irregularidades.

Rejeitada preliminar que impugna apensamento das ações. Validade da reunião dos processos, nos estritos termos dos arts. 103 e 105 do Código de Processo Civil, ante a clara identidade de suas causas de pedir.

Necessidade, para embasar juízo de procedência nas demandas impugnatórias, da comprovação, no mínimo de anuência – ou seja, da participação efetiva, ainda que indireta – do candidato com a conduta ilegal imputada, bem como do elo da referida conduta com a sua campanha eleitoral. Necessária, ainda, potencialidade do abuso para influenciar no resultado do pleito.

Impossibilidade de vincular a autoria dos fatos aos atuais mandatários. Conjunto probatório apoiado em testemunhos confusos, vinculados a manifesta preferência política das partes, inconsistentes para sustentar juízo de condenação. Ausência de provas sólidas e estremes de dúvida que comprovem a prática das infrações descritas na inicial. Provimento negado. (RE 100000892-TRE/RS, Acórdão de 30/7/2010, Relator Dr. Jorge Alberto Zugno.)

No presente caso, não estando devidamente comprovados os fatos ensejadores do alegado abuso, ou deles não decorrendo os efeitos jurídicos pretendidos pela recorrente, não há que se falar em gravidade das circunstâncias e, consequentemente, resta afastada a configuração do abuso de poder.

À vista dessas ponderações, inexistindo no ato impugnado lesão à legitimidade e normalidade do pleito de Esteio, a sentença de improcedência deve ser mantida.

Diante do exposto, VOTO pelo desprovimento do recurso, mantendo a bem lançada decisão de 1º grau.