RELATÓRIO

Trata-se de pedido formulado pelo PARTIDO DO MOVIMENTO DEMOCRÁTICO BRASILEIRO – PMDB de parcelamento de valores a serem recolhidos em decorrência da desaprovação das contas relativas ao exercício de 2005, julgadas no processo PC 202006.

A agremiação partidária alega a impossibilidade do pagamento do total do valor devido em uma única parcela, visto que restou suspenso o alcance de recursos provenientes do fundo partidário, em razão da desaprovação das contas daquele exercício, além da soma de gastos da campanha eleitoral de 2012. Aduz que as prestações de contas de 2008, 2009 e 2010 foram aprovadas e que já teve autorizado o parcelamento de outros débitos junto à Justiça Eleitoral, motivo por que requer a divisão do montante devido em sessenta meses (fls. 02/03).

A Secretaria de Controle Interno e Auditoria deste Tribunal informa sobre os aspectos e valores que envolvem a desaprovação das contas (fls. 6/8).

A Procuradoria Regional Eleitoral opina pelo indeferimento do pedido e pela instauração de tomada de contas especial (fls. 10/12v.).

É o relatório.

 

 

 

 

VOTO

O PMDB teve desaprovadas as contas pertinentes ao exercício de 2005 e requer seja parcelada em 60 meses a cobrança dos valores a serem recolhidos, visto que não conseguiria adimplir com a obrigação em uma única oportunidade.

Extrai-se da informação da Secretaria de Controle Interno e Auditoria deste Tribunal os valores envolvidos:

(…)

4. Considerando o trânsito em julgado do citado acórdão (fl. 642), em cumprimento ao disposto nos arts. 6º e 34 da Resolução TSE n. 21.848/2004, a agremiação foi notificada para que, no prazo improrrogável de sessenta dias, a contar de 5 de outubro de 2012, recolha ao Erário (em razão da aplicação irregular do Fundo Partidário) e ao Fundo Partidário (devido a recursos de origem não identificada), respectivamente, os valores nominais de R$ 25.942,31 e R$ 12.512,61, totalizando R$ 38.454,92.

A douta Procuradoria Regional Eleitoral não acolhe a proposição de parcelamento, pois entende não se tratar de dívida que possa ser considerada líquida e certa, possibilitando a imediata cobrança, e opina seja realizada uma tomada de contas especial.

Em razão das diferentes facetas envolvidas no caso sob exame, a exigir uma reflexão sobre o tema para o encaminhamento de um desfecho às questões decorrentes da desaprovação de contas de uma agremiação partidária, passa-se à análise dos seguintes pontos:

1. Subsistência da tomada de contas eleitorais, frente ao caráter jurisdicional do exame das prestações de contas dos órgãos partidários

A Resolução n. 21.841 do TSE, que disciplina a prestação de contas dos partidos políticos e a tomada de contas especial, foi editada em 2004.

O art. 34 da mencionada resolução dispõe sobre os prazos para recolhimento ao erário das importâncias consideradas irregulares, nos seguintes termos:

Art. 34. Diante da omissão no dever de prestar contas ou de irregularidade na aplicação dos recursos do Fundo Partidário, o juiz eleitoral ou o presidente do Tribunal Eleitoral, conforme o caso, por meio de notificação, assinará prazo improrrogável de 60 dias, a contar do trânsito em julgado da decisão que considerou as contas desaprovadas ou não prestadas, para que o partido providencie o recolhimento integral ao erário dos valores referentes ao Fundo Partidário dos quais não tenha prestado contas ou do montante cuja aplicação tenha sido julgada irregular.

§ 1º À falta do recolhimento de que trata o caput, os dirigentes partidários responsáveis pelas contas em exame são notificados para, em igual prazo, proceder ao recolhimento.

§ 2º Caso se verifique a recomposição do erário dentro do prazo previsto no caput, sem culpa do agente, o juiz eleitoral ou o presidente do Tribunal Eleitoral poderá deliberar pela dispensa da instauração da tomada de contas especial ou pela sustação do seu prosseguimento.

Caso o partido ou seus dirigentes não efetuem o devido ressarcimento das importâncias nos prazos determinados, instaura-se a tomada de contas especial, conforme prevê o art. 35 da mesma resolução.

Art. 35. Findo o prazo fixado no caput do art. 34 e não tendo o partido ou os seus dirigentes promovido a recomposição do erário, o juiz eleitoral ou o presidente do Tribunal Eleitoral, conforme o caso, deverá, desde logo, determinar a instauração de tomada de contas especial, visando a apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano, dando ciência da medida tomada à direção partidária nacional, estadual ou municipal ou zonal (Resolução - TSE nº 20.982/2002 e § 2º do art. 1º da IN TCU nº 35/00).

§ 1º A tomada de contas especial será instaurada contra os responsáveis pelas contas do partido quando não for comprovada a aplicação dos recursos do Fundo Partidário ou por sua aplicação irregular.

§ 2º Após a notificação dos responsáveis pelas contas do partido da instauração da tomada de contas especial e da consequente fixação de prazo para defesa, o juiz eleitoral ou o presidente do Tribunal Eleitoral deverá designar servidor para atuar como tomador de contas, que ficará encarregado da instrução do processo nos termos dos incisos I a VI do art. 36 desta Resolução.

§ 3º Sob pena de nulidade da tomada de contas especial, aplicam-se ao tomador de contas, no que couber, os impedimentos e suspensões previstos nos arts. 134 e 135 do Código de Processo Civil.

Esse procedimento estava de acordo com a natureza administrativa do exame dos feitos que tratavam da prestação de contas partidárias e em consonância com a competência constitucional do Tribunal de Contas da União - TCU de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. Ainda, porque as decisões do TCU, que resultem imputação de débito ou multa, possuem natureza de título executivo extrajudicial (art. 71, § 4º, da Constituição Federal).

Dessa forma, justificava-se a instauração da tomada de contas especial, justamente para a constituição do título executivo, tendo em vista que a prestação de contas caracterizava-se por ser procedimento meramente administrativo.

Entretanto, a minirreforma eleitoral de 2009, levada a efeito pela Lei n. 12.034/2009, dentre outras alterações, acrescentou o parágrafo 6º ao art. 37 da Lei 9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos), conferindo caráter jurisdicional ao exame das contas partidárias, nos seguintes termos:

§ 6º O exame da prestação de contas dos órgãos partidários tem caráter jurisdicional.

Diante desse cenário, é de ser questionada a viabilidade ou mesmo a aplicabilidade do disposto no art. 35 da Res. TSE n. 21.841/04, que estabelece a instauração de tomada de contas especial em caso de inadimplemento da obrigação, por quê:

a) julgadas as contas pelo TCU, cabe exclusivamente à Procuradoria da Fazenda Nacional ajuizar o competente executivo fiscal;

b) a decisão que condena o partido a recolher valores ao erário é título executivo judicial, ao passo que a decisão do TCU que julga as contas é título executivo extrajudicial;

c) se a Justiça Eleitoral já julgou as contas do partido, decisão com força de título executivo judicial, é inócuo, desnecessário e atentatório à celeridade proceder-se a novo julgamento de contas, desta feita, pelo TCU;

d) a responsabilização civil e criminal dos dirigentes partidários compete ao Ministério Público, mediante a propositura de ação civil pública por improbidade ou da ação criminal competente.

Assim, caso o partido e/ou dirigentes não procedam ao recolhimento dos valores ao erário nos prazos fixados no art. 34 da Res. TSE n. 21.841/04, deve-se adotar, por analogia, os procedimentos afetos à cobrança de multa eleitoral (Res. TSE n. 21.975/04 e Portaria 288/2005 do TSE), remetendo-se os autos à Procuradoria da Fazenda Nacional para que efetue a cobrança do valor devido mediante executivo fiscal.

Convém mencionar, ainda, que tramita no Tribunal Superior Eleitoral o processo administrativo n. PA 16443, versando sobre a alteração da Res. TSE n. 21.841/04, cujo voto do relator foi justamente no sentido de suprimir integralmente a tomada de contas especial, determinando o envio direto dos autos à Procuradoria da Fazenda Nacional para o ajuizamento da execução.

2. Procedimento para cobrança de créditos da União (recursos de fonte vedada ou de origem não identificada)

O art. 367 do Código Eleitoral disciplina que a imposição e a cobrança de qualquer multa, salvo no caso de condenação criminal, deve ser procedida por ação executiva, sob o patrocínio da Procuradoria da Fazenda Nacional, obedecendo ao regramento disposto na Lei 6.830/80 – Lei de Execução Fiscal.

A matéria está regulamentada na Resolução TSE n. 21.975/2004 e na Portaria n. 288/05 do TSE.

No entanto, após a edição desses dois regramentos, surgiram na legislação eleitoral outras espécies de sanções, sem a denominação específica de multa eleitoral.

São exemplos os arts. 15, § 2º, e 24, caput, da Res. TSE n. 23.217/2010, que estabeleceram a obrigatoriedade de os partidos políticos, comitês financeiros ou candidatos transferirem “ao Tesouro Nacional, por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU)," os recursos recebidos de fontes vedadas e de origem não identificada, conforme segue:

Art. 15. É vedado a partido político, comitê financeiro e candidato receber, direta ou indiretamente, doação em dinheiro ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

§ 2º. Os recursos de fontes vedadas deverão ser transferidos ao Tesouro Nacional, por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU), pelo partido político, pelo comitê financeiro ou pelo candidato até 5 dias após a decisão definitiva que julgar a prestação de contas de campanha, com a apresentação do respectivo comprovante de recolhimento dentro desse mesmo prazo.

Art. 24. Os recursos de origem não identificada não poderão ser utilizados pelos partidos políticos, candidatos ou comitês financeiros e deverão ser transferidos ao Tesouro Nacional, por meio de Recolhimento da União (GRU), até 5 dias após a decisão definitiva que julgar a prestação de contas de campanha, com a apresentação do respectivo comprovante de recolhimento dentro desse mesmo prazo.

A partir do que estabelecem os dispositivos mencionados, e buscando nas normas gerais de Direito Financeiro o conceito de dívida ativa não tributária, conclui-se que os valores transferidos por conta dos referidos arts. 15, § 2º, e 24 constituem receita da União. Estabelece o artigo 39, § 2º, da Lei n. 4.320/64:

art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias.

§ 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais.

A definição ampla que recebe o conceito de “dívida ativa não tributária”, incluindo os “créditos decorrentes (...) de outras obrigações legais”, alcança os valores a serem “transferidos ao Tesouro Nacional”, como determina a legislação eleitoral.

Possuindo esses valores a natureza de crédito da União, busca-se na Lei n. 6.830/80 – Lei de Execução Fiscal – a forma de cobrança desses créditos:

Art. 1º - A execução judicial para cobrança da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas autarquias será regida por esta Lei e, subsidiariamente, pelo Código de Processo Civil.

Art. 2º - Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

Conjugando os dispositivos legais, conclui-se que os valores transferidos para a União constituem crédito não tributário da Fazenda Pública, cuja cobrança judicial seguirá as disposições da Lei de Execuções Fiscais, tal como ocorre com a execução das multas eleitorais, como se extrai do artigo 367 do Código Eleitoral, acima referido.

Identificada, assim, a mesma natureza jurídica – e mesmo procedimento judicial de cobrança – das multas e das transferências para o Tesouro Nacional, a análise da matéria perpassa, de modo a se manter uma coesão de tratamentos, pelo exame da legislação eleitoral pertinente ao assunto, qual seja, o art. 367 do Código Eleitoral antes referido, a Res. TSE n. 21.975/2004 e Portaria n. 288/2005 do TSE.

Conforme essas regras citadas, as multas decorrentes da aplicação das leis eleitorais devem ser pagas no prazo de 30 dias a contar do trânsito em julgado, data a partir da qual passam a ser consideradas dívida líquida e certa para efeito de cobrança, mediante executivo fiscal (arts. 1º e 3º da Res. TSE n. 21.975/2004).

Não ocorrendo o devido pagamento no prazo de 30 dias, compete à Justiça Eleitoral o envio dos autos à Procuradoria da Fazenda Nacional para promover a ação executiva perante os juízos eleitorais, nos termos do que prevê o art. 367, IV, do Código Eleitoral:

Art. 367. A imposição e a cobrança de qualquer multa, salvo no caso das condenações criminais, obedecerão às seguintes normas: IV - A cobrança judicial da dívida será feita por ação executiva na forma prevista para a cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública, correndo a ação perante os juízos eleitorais;

Diante dessas ideias introdutórias, surge o questionamento sobre a aplicabilidade desse regramento às hipóteses de créditos outros devidos à União, que não se insiram no conceito estrito de multa eleitoral.

A resposta é positiva. Alinham-se os seguintes argumentos:

a) a sanção de devolução ao erário de recurso de origem não identificada e fonte vedada possui a mesma natureza jurídica da multa eleitoral, ou seja, dívida ativa não tributária, cuja cobrança judicial compete à Procuradoria da Fazenda Nacional;

b) não existe disposição normativa sobre o tema, ou seja, o TSE não disciplinou, até o momento, de que forma pode ser feita a cobrança de créditos devidos à União, que não sejam multas eleitorais;

c) o art. 4º da Lei de Introdução a Normas do Direito Brasileiro indica que, para resolver o problema e conferir a prestação jurisdicional, na falta de lei, deve ser buscada a analogia, que consiste em aplicar, ao caso não contemplado de modo direto e específico por uma norma jurídica, uma regra prevista para outra hipótese, mas semelhante ao caso não considerado. É um método de aplicação do direito, de processo lógico para se manter a coerência do sistema;

d) a Resolução TSE n. 21.975/04 e a Portaria 288/05 regulamentaram o art. 367 do Código Eleitoral, que se refere, no caput, à cobrança de qualquer multa eleitoral.

Assim, mostra-se pertinente a incidência dos mencionados diplomas legais à cobrança de quaisquer créditos para com a União, devendo ser observados e implementados diante da omissão legal, sob pena de se configurar renúncia indireta ao recebimento de verbas públicas, restando inaplicável, também aqui, a realização de tomada de contas especial prevista na Resolução TSE n. 21.841/04.

À vista dessas considerações, mostra-se adequada, nas hipóteses de cobrança de todo e qualquer crédito devido à União, a adoção dos procedimentos afetos à multa eleitoral (Res. TSE n. 21.975/04 e Portaria 288/2005 do TSE), remetendo-se os autos à Procuradoria da Fazenda Nacional para que efetue a cobrança do valor devido, mediante executivo fiscal.

3. Possibilidade de parcelamento da multa eleitoral junto à Justiça Eleitoral

A análise deste tópico requer que se invoque, novamente, o art. 367 do Código Eleitoral, a Res. TSE n. 21.975/2004, a Portaria n. 288/2005 do TSE e, mais recentemente, o § 11 do art. 11 da Lei n. 9.504/97.

Conforme antes mencionado, as multas decorrentes da aplicação das leis eleitorais devem ser pagas no prazo de 30 dias a contar do trânsito em julgado, data a partir da qual passam a ser consideradas dívidas líquida e certa para efeito de cobrança, mediante executivo fiscal.

A última minirreforma eleitoral, levada a efeito mediante a Lei n. 12.034/2009, introduziu os parágrafos 8º e 11 ao art. 11 da Lei 9.504/97, nos seguintes termos:

(...)

§ 8º Para fins de expedição da certidão de que trata o § 7º, considerar-se-ão quites aqueles que:

I - Condenados ao pagamento de multa, tenham, até a data da formalização do seu pedido de registro de candidatura, comprovado o pagamento ou o parcelamento da dívida regularmente cumprido;

II - Pagarem a multa que lhes couber individualmente, excluindo-se qualquer modalidade de responsabilidade solidária, mesmo quando imposta concomitantemente com outros candidatos e em razão do mesmo fato.

(...)

§ 11 A Justiça Eleitoral observará, no parcelamento a que se refere o § 8º deste artigo, as regras de parcelamento previstas na legislação tributária federal.

Traçados esses parâmetros, discute-se a possibilidade de ser concedido, pela Justiça Eleitoral, o parcelamento de multa eleitoral.

Algumas Cortes admitem o parcelamento das dívidas, de forma excepcional, quando demonstrada a impossibilidade do adimplemento de forma diversa:

Prestação de contas anual. Exercício 2006. Pedido de parcelamento dos débitos em 120 parcelas. Possibilidade de parcelamento em 24 parcelas. Deferimento parcial do pedido. (TRE-MG, Prestação de Contas n. 1932007, Acórdão de 15.12.2010, relator Maurício Torres Soares, Publicação DJEMG – Diário de Justiça Eletrônico – TREMG, Data 12/01/2011.)

RECURSO ELEITORAL. EXECUÇÃO DE MULTA APLICADA EM RAZÃO DA VEICULAÇÃO DE PROPAGANDA ELEITORAL IRREGULAR. CONHECIMENTO DO RECURSO. POSSIBILIDADE DA INTERPOSIÇÃO DE RECURSO INOMINADO CONTRA ATOS, DECISÕES OU DESPACHOS DOS JUÍZES ELEITORAIS (ART. 265 DO CÓDIGO ELEITORAL). PEDIDO DE PARCELAMENTO DA DÍVIDA. INCIDÊNCIA DA LEI N. 10.522/02 AO PARCELAMENTO DAS PENAS DE MULTA APLICADAS PELA JUSTIÇA ELEITORAL (ART. 11 § § 8º E 11º, DA LEI N. 9.504/97, ACRESCENTADOS PELA LEI 12.034/09). VIABILIDADE DO FRACIONAMENTO, DESDE QUE SUA CONCESSÃO NÃO DESCARACTERIZE O CARÁTER SANCIONADOR DA PENA APLICADA. AUSÊNCIA DE PROVA DA CONDIÇÃO DE HIPOSSUFICIÊNCIA ECONÔMICA. EXISTÊNCIA DE OUTRAS CONDENAÇÕE, TOTALIZANDO UMA DÍVIDA DE GRANDE MONTA. RECURSO PROVIDO PARA DEFERIR O PARCELAMENTO EM DEZ VEZES. (TRE-SP, Recurso Eleitoral n. 5790-84.2010.6.26.000 – Classe n. 30 – Ilhabela – São Paulo, acórdão de 09/12/2010, Rel. Penteado Navarro.)

 

RECURSO ELEITORAL – PARCELAMENTO DE MULTA – DISCRICIONARIEDADE DA AUTORIADE JULGADORA – CARÁTER SANCIONADOR DA PENA – VASTO PATRIMÔNIO DO DEVEDOR – DESPROVIMENTO. (TRE-SC, Acórdão n. 25366, Recurso Eleitoral n. 9999650-83.2008.6.24.0000, Juiz Rafael de Assis Horn, de 16/09/2010.)

No TSE, também é este o entendimento:

Agravo regimental. Agravo de instrumento. Recurso especial. Pesquisa eleitoral. Condenação. Multa. Parcelamento. O art. 10 da Lei n° 10.522/2002 estabelece que o parcelamento da multa pode ser feito em ate sessenta vezes, a critério da autoridade competente. Não há, portanto, obrigatoriedade de ser concedido o parcelamento na prazo máximo admitido no dispositivo legal.

- A violação legal a ensejar o cabimento do recurso de natureza extraordinária, há que ser literal e direta a texto de lei.

- Agravo Regimental a que se nega provimento.

(Agravo Regimental em Agravo de Instrumento n° 6911, de Campo Grande/MS, Rel. Min. Gerardo Grossi, em 01 de março de 2007.)

Não obstante esses entendimentos, a atual presidente do TSE, Ministra Cármen Lúcia, em decisão exarada na Prestação de Contas n. 92541, em 15/02/2012, indeferiu o pedido de parcelamento formulado pelo PDT - Partido Democrático Trabalhista "por ausência de previsão legal ou precedente do próprio TSE, considerando desarrazoado e desproporcional o pedido de parcelamento em 60 meses".

Aqui nesta Corte, há precedentes em ambos os sentidos, ora concedendo (Proc. 1792038-09.2005.6.21.0000, prestação de contas anual do PMDB, exercício 2004), ora indeferindo (Pet. 40-71.2012.6.21.0000 – requerente Eliseu Padilha).

O referido artigo 11, § 11, estabelece que a Justiça Eleitoral observará “as regras de parcelamento previstas na legislação tributária federal”, remetendo o operador a normas específicas da legislação tributária. Buscando-se o regramento mencionado, a Lei n. 10.522/2002, em seu artigo 10, estabelece o seguinte:

Art. 10. Os débitos de qualquer natureza para com a Fazenda Nacional poderão ser parcelados em até sessenta parcelas mensais, a exclusivo critério da autoridade fazendária, na forma e condições previstas nesta Lei.

Extrai-se do dispositivo transcrito que a autorização do parcelamento dos débitos é competência exclusiva da autoridade fazendária, não se encontrando nas disposições eleitorais a respeito do tema exceção ao artigo 10 da Lei n. 10.522/02, visto que somente se limitaram a remeter a Justiça Eleitoral à legislação pertinente.

Assim, constituindo a dívida do PMDB título executivo, devem os autos ser remetidos à Procuradoria da Fazenda Nacional para que efetue a cobrança do valor devido, competindo exclusivamente àquela autoridade analisar o pleito de concessão do parcelamento do montante dos recursos a serem recolhidos pela agremiação partidária, conjugando-se as razões aqui trazidas à decisão da Ministra Cármen Lúcia, a qual representa a compreensão mais recente do TSE sobre o tema.

Diante do exposto, VOTO pelo indeferimento do pedido, remetendo-se os autos à Procuradoria da Fazenda Nacional para que efetue a cobrança do valor devido e se manifeste sobre o pedido de parcelamento, caso venha a ser reiterado pelo PMDB.