REl - 0601205-45.2024.6.21.0110 - Voto Relator(a) - Sessão: 14/08/2026 às 15:00

VOTO

1. Admissibilidade.

O recurso é tempestivo, e estão presentes os demais pressupostos de admissibilidade, razão pela qual dele conheço.

2. Preliminares.

2.1. Cerceamento de defesa. 

No tocante ao alegado cerceamento de defesa pela ausência de apreciação do pedido de prova pericial nas mídias, bem decidiu o juízo de origem ao consignar que o requerimento foi formulado de modo genérico, sem a indicação concreta dos sinais de adulteração dos vídeos e das imagens ou da espécie de exame pretendido:

"Conforme se percebe, trata-se de pedido genérico pela realização de prova pericial. Não houve, por parte da defesa, especificação sobre quais foram os sinais de adulteração dos vídeos e nas imagens juntadas e em quais deles ocorreram a falsificação que justificasse a realização da perícia. Não houve, sequer, a indicação de qual espécie de perícia que pretendiam fosse realizada e qual suposta falsificação poderia ser esclarecida. Assim, diante da ausência de apontamentos concretos que indiquem a falsidade dos vídeos e das imagens juntados aos autos pela coligação representante, desnecessária a realização de prova pericial sobre tal material."

Irretocável. O juiz é o destinatário final da prova, cabendo-lhe indeferir as diligências inúteis ou meramente protelatórias (art. 370, parágrafo único, do CPC, aplicado via Resolução TSE n. 23.478/16, por compatibilidade sistêmica prevista no art. 2º).

Dessarte, a mera alegação de possível montagem não impõe a realização de perícia, sobretudo quando desacompanhada de elemento objetivo que a ampare, de modo que não caracteriza cerceamento de defesa o seu indeferimento.

Poderia a parte, por exemplo, ter trazido aos autos a própria perícia, contratada às suas expensas, de forma a estabelecer uma dialética probatória real acerca do ponto alegado. A situação posta se relaciona com o standard probatório dirigido ao julgador: se o autor apresenta elemento objetivo de prova, não pode o demandado pretender "duelar" com elemento meramente subjetivo, qual seja, alegação de inidoneidade, sobretudo quando, tal qual o Estado-Juiz, teria condições de apresentar objetivamente tal inidoneidade. Tal desnível somente seria admissível em situações de hipossuficiência, o que não se identifica aqui. Na realidade, à parte recorrente incumbia apenas o melhor manejo da instrução após o deslocamento do ônus de produção (evidential burden) para si, pois a parte autora apresentara prova de índole objetiva, repito.

Rejeito a preliminar.

2.2. Prova testemunhal e preclusão. 

Igual sorte não socorre aos recorrentes quanto à alegada preclusão da prova testemunhal. É certo que precedentes exigem a apresentação do rol de testemunhas na petição inicial da AIJE, sob pena de preclusão.

Mas há que se fazer a devida distinção de tais precedentes com o caso posto. 

No caso concreto, o juízo eleitoral, destinatário final da prova e no exercício do poder instrutório que lhe confere o art. 47-F da Resolução TSE n. 23.608/19 (antes e acima dele, o art. 22, VII, da LC n. 64/90), entendeu necessária a oitiva das testemunhas indicadas (na réplica) para a elucidação dos fatos, providência que se insere em sua discricionariedade regrada e que não se confunde com a simples admissão de prova preclusa requerida pela parte.

Ademais, como bem demonstrado na sentença, não houve prejuízo ao contraditório ou à ampla defesa: o rol foi juntado aos autos em 03.10.2024 e a audiência de instrução somente foi designada por decisão de 10.11.2024, da qual os representados restaram regularmente intimados, de modo que tiveram ciência das testemunhas arroladas com antecedência superior a um mês do ato processual, sem que a legislação eleitoral imponha a abertura de nova vista à defesa após a réplica.

Ausente prejuízo, não há nulidade a ser declarada (pas de nullité sans grief), sobretudo porque preservada a higidez da "verdade processual" dos fatos (na feliz expressão de Ferrajoli, no clássico Verdade e Razão), sob o abrigo do contraditório. 

Rejeito a preliminar.

2.3. Inépcia da Inicial.  

Por fim, não prospera a alegação de inépcia da petição inicial.

A exordial descreveu de forma clara e precisa os fatos imputados aos representados — a produção de material de publicidade institucional custeado pelo erário municipal e a sua distribuição, por intermédio de cabos eleitorais, contendo em seu interior material de campanha da chapa majoritária. Ademais, houve a indicação de provas e circunstâncias correspondentes, na forma exigida pelo art. 22 da LC n. 64/90 e pelo art. 6º da Resolução TSE n. 23.608/19.

Tanto assim se verifica, que os representados apresentaram defesa cujo conteúdo enfrentara diretamente os fatos narrados, o que evidencia a plena compreensão das imputações.

Também a título de inépcia da inicial, fora suscitada "insuficiência de provas", circunstância, contudo, que se relaciona com o mérito e, com ele, será examinada.

Rejeito a preliminar.

Afastada toda a matéria prefacial, passo ao exame do mérito da demanda. 

3. Mérito.

3.1. Fundamentos. Abuso de poder.

O sistema legislativo busca a proteção da normalidade e da legitimidade do pleito, bem como o resguardo da vontade do eleitor, para que não seja alcançada pela nefasta prática do abuso de poder. Para tanto, a Constituição Federal, art. 14, § 9º, dispõe:

Art. 14. (…)

§ 9º. Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.

E, para a configuração do abuso de poder, deve ser considerada a gravidade da conduta, sem a necessidade da demonstração de que o resultado das urnas fora - ou poderia ter sido - influenciado. É o que preconiza o art. 22, inc. XVI, da Lei Complementar n. 64/90:

Art. 22. Qualquer partido político, coligação, candidato ou Ministério Público Eleitoral poderá representar à Justiça Eleitoral, diretamente ao Corregedor-Geral ou Regional, relatando fatos e indicando provas, indícios e circunstâncias e pedir abertura de investigação judicial para apurar uso indevido, desvio ou abuso do poder econômico ou do poder de autoridade, ou utilização indevida de veículos ou meios de comunicação social, em benefício de candidato ou de partido político, obedecido o seguinte rito: (...).

Nesse sentido é também a posição da doutrina, aqui representada pela lição de Rodrigo López ZILIO:

O relevante, in casu, é a demonstração de que o fato teve gravidade suficiente para violar o bem jurídico que é tutelado, qual seja, a legitimidade e a normalidade das eleições. Vale dizer, é bastante claro que a gravidade como critério de aferição do abuso de poder apresenta uma característica de correlação com o pleito, ou seja, tem-se por necessário examinar o fato imputado como abuso de poder e perscrutar a sua relação com a eleição, ainda que essa análise não seja realizada sob um aspecto puramente matemático. (Manual de Direito Eleitoral. São Paulo: JusPodivm, 10ª ed. 2024, p. 756).

Com tal sistemática - que pode ser denominada "gradiente da gravidade" -, a lupa do julgador passou a examinar as circunstâncias do ato tido como abusivo - quem, quando, como, onde, por que - com o fito de avaliar diversos fatores, dentre os quais a existência de repercussão na legitimidade e normalidade das eleições e o grau de reprovabilidade da conduta sob o ponto de vista social, em exame do meio fático e do meio normativo sob aspectos quantitativos e qualitativos (em lição de ALVIM, Frederico, in Abuso de Poder nas competições eleitorais. Curitiba, Juruá Editora, 2019).

Nessa ordem de ideias, a análise da gravidade se trata de uma questão de ser "menos" ou "mais", e não um dilema dual, binário de "ser" ou "não ser". É certo, também, que o Tribunal Superior Eleitoral exige prova contundente, soberana, para a condenação por abuso de poder:

ELEIÇÕES 2016. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO ELEITORAL. AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS . CHEFE DO PODER EXECUTIVO. CARACTERIZAÇÃO. CONDUTA VEDADA. ART . 73, V, DA LEI 9.504/1997. MULTA. INEXISTÊNCIA . PROVA. BENEFÍCIO. CANDIDATO. ABUSO DO PODER POLÍTICO. NÃO CARACTERIZAÇÃO. 1. A caracterização da prática do abuso do poder político exige a presença de um robusto conjunto probatório nos autos apto a demonstrar que o investigado utilizou-se indevidamente do seu cargo público para angariar vantagens pra si ou para outrem. 2 . Na espécie, não há provas de que as contratações de servidores temporários pelo chefe do poder executivo, conduta devidamente sancionada com multa pecuniária por esta Justiça especializada nos termos do art. 73, V, da Lei n. 9.504/1997, violou a legitimidade e lisura do pleito, o que desautoriza reconhecer a prática do abuso do poder político . 3. AIJE. Recurso especial de Charles Fernandes provido parcialmente para afastar a inelegibilidade, mantida a multa pecuniária pela prática de conduta vedada a agente público. 4 . AIME. Agravos prejudicados devido ao término dos mandatos. (TSE - REspEl: 20006 GUANAMBI - BA, Relator.: Min. Luís Roberto Barroso, Data de Julgamento: 16/12/2021, Data de Publicação: 22/03/2022)

3.2. Fundamentos. Condutas vedadas. 

Por seu turno, a legislação de regência concernente às condutas vedadas visa a tutelar o bem jurídico da isonomia entre os concorrentes ao pleito. Já há algum tempo, o Tribunal Superior Eleitoral tem como pacífico que as hipóteses relativas às condutas vedadas são objetivas, taxativas e de legalidade restrita, sendo que “a conduta deve corresponder ao tipo definido previamente” (REspEle n. 24.795, Rel. Luiz Carlos Madeira, julgado em 26.10.2004); bem como “nas condutas vedadas previstas nos arts. 73 a 78 da Lei das Eleições imperam os princípios da tipicidade e da legalidade estrita, devendo a conduta corresponder exatamente ao tipo previsto na lei” (Respe n. 626-30/DF, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, DJe de 04.02.2016, bem como o AgR-REspe n. 1196-53, Rel. Min. Luciana Lóssio, DJe de 12.9.2016, e o AgR-REspe n. 0600456-50/SE, Rel. Min. Carlos Horbach, DJe de 06.6.2022. 

Na seara do entendimento doutrinário, o abuso de poder político é gênero e as condutas vedadas são espécies. Trago, como lição inicial, a noção de Frederico Franco Alvim: 

Há que se diferenciar, ainda, o abuso de poder político das condutas vedadas aos agentes públicos, como fazem com acuidade Luciano Sato e Sérgio de Souza, a partir da análise dos diferentes bens jurídicos protegidos. Percebem os autores que as condutas constantes dos arts. 73 e ss. da lei 9.504/97 são vedadas aos agentes públicos com o objetivo de tutelar a igualdade de oportunidade entre os candidatos, ao passo que o combate a abuso do poder político, constante do art. 14, §9º, da Constituição Federal, pretende tutelar a normalidade e a legitimidade das eleições (Frederico Franco Alvim. O abuso de poder político por omissão- Revista Jurídica do Tribunal Regional Eleitoral de Goiás. Nº VI (Maio2010/Maio2011) - Goiânia: TRE/GO,2011 ISSN 2177 – 4110, p. 21) 

José Jairo GOMES vaticina, com precisão, que "a conduta vedada traduz a ocorrência de ato ilícito eleitoral. Uma vez caracterizada, com a concretização de seus elementos, impõe-se a responsabilização tanto dos agentes quanto dos beneficiários do evento", pois "tendem a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais", eis que no aspecto subjetivo "a conduta inquinada deve ser realizada por agente público" (Direito Eleitoral, 12ª Ed. Atlas, São Paulo,p.741).  

Aqui, por relevante, repito: há uma tipicidade estrita, fechada, diferentemente dos casos de abuso de poder, em que o gradiente permite a análise das circunstâncias, do, assim digamos, "conjunto da obra", de forma que a constatação da prática de conduta vedada exige apenas a consunção do fato na legislação que o tipifica, sem a necessidade de análise de outros elementos, sejam subjetivos ou de efeito no resultado da competição eleitoral. 

Dito de outro modo, a escolha do legislador foi a de entender determinadas práticas como tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos. Por se tratar de tipos eleitorais fechados, os casos de condutas vedadas não admitem, obviamente, interpretação ampliativa. 

Com tais premissas fáticas, legislativas, doutrinárias e jurisprudenciais passo ao exame do caso propriamente dito; e indico que os recortes conceituais acima explicitados serão fundamentais para a resolução da demanda. De fato, as condutas vedadas podem ser consideradas espécies de abuso de poder. Mas, como visto, possuem requisitos próprios para a configuração, forma de subsunção diversa, e visam proteger bens jurídicos distintos das práticas abusivas. 

3.3. Dos fatos propriamente ditos. 

Resta incontroversa, nos autos, a contratação, pelo Município de Cidreira/RS, ainda em dezembro de 2023, da confecção de 10.000 exemplares do denominado "Jornal da Prefeitura de Cidreira", pelo valor de R$ 53.000,00, bem como o início de sua distribuição a partir de março de 2024, somente interrompida após o deferimento da medida liminar pela Justiça Eleitoral, aos 25 de setembro de 2024, a poucos dias do pleito.

Antecipo que tenho como claras as práticas de irregularidades por ambos os recorrentes, ELIMAR  TOMAZ PACHECO e LUIZ GUSTAVO SILVEIRA CALDERON

Quanto à conduta vedada do art. 73, inc. VI, al. "b", da Lei n. 9.504/97, imputada ao recorrente ELIMAR, a prova produzida — inclusive a testemunhal arrolada pela própria defesa — demonstrou que o informativo, verdadeira "prestação de contas" da gestão do então prefeito, permaneceu em distribuição durante os três meses anteriores ao pleito, inclusive nas dependências da prefeitura. Colho da sentença:

"Conforme se percebe, as próprias testemunhas arroladas pelos representados, detentores de cargos comissionados na Prefeitura de Cidreira/RS, confirmam que o material publicitário (Jornal da Prefeitura de Cidreira) foi distribuído no interior do prédio da Prefeitura até a determinação judicial para seu recolhimento."

Nos termos da jurisprudência pacífica do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), a permanência da publicidade institucional durante o período vedado configura o ilícito, ainda que a sua confecção e o início da veiculação tenham ocorrido anteriormente, sendo irrelevante o conteúdo eleitoreiro da mensagem, diante da disparidade gerada em relação aos demais candidatos, que não contam com a máquina pública para a divulgação de suas realizações (AgR-AREspE n. 060026291, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 06.10.2022).

A responsabilidade do recorrente ELIMAR decorre de sua condição de Chefe do Poder Executivo municipal, a quem incumbe zelar pela efetiva fiscalização dos atos de seus subordinados, sendo presumido o prévio conhecimento — presunção que, no caso, é reforçada pela prova de que exemplares do informativo permaneciam disponíveis no próprio gabinete do prefeito.

Nesse sentido, decidiu recentemente o TSE que "o chefe do Poder Executivo, ainda que não tenha autorizado a manutenção da publicidade institucional em período proscrito, é por ela responsável, porquanto tem o dever de zelar pela efetiva fiscalização e cumprimento das determinações legais" (AgR-AREspE n. 060026175/PR, rel. Min. Floriano de Azevedo Marques, julgado em 30.10.2025, DJe de 17.11.2025).

No que se refere à conduta vedada do art. 73, inc. II, da Lei n. 9.504/97, imputada tanto a ELIMAR quanto a LUIZ GUSTAVO, indico que os vídeos e as fotografias que instruíram a inicial, corroborados pelos depoimentos colhidos em audiência, comprovam que uma correligionária da chapa majoritária formada pelos recorridos, portando bandeira e adesivos dos candidatos, distribuía, em local de grande circulação de pessoas no centro do município, exemplares do jornal institucional custeado pela Prefeitura de Cidreira.

Mais: no interior do jornal institucional, havia material impresso de campanha dos recorrentes, com pedido expresso de voto e o estabelecimento de vínculo direto entre as realizações da gestão (contidas no informativo) e as propostas contidas na propaganda eleitoral.

Nessa senda, colho novamente trecho da bem lançada sentença:

"Há evidente desvio de finalidade por parte dos representados, ao se utilizarem de material de propaganda institucional para fazer propaganda política, inclusive misturando-o com os próprios materiais impressos de sua campanha eleitoral. Assim, não restam dúvidas de que houve, por parte da campanha de Elimar e Luiz Gustavo, o uso de materiais custeados pelo Município de Cidreira/RS para fins de beneficiamento de suas candidaturas aos cargos majoritários no pleito municipal de 2024, em manifesta afronta ao disposto no inciso II do artigo 73 da Lei das Eleições."

É de inviável acolhida a tese recursal de desconhecimento da distribuição.

As máximas de experiência indicam que as circunstâncias do caso, município de eleitorado reduzido, distribuição realizada no centro da cidade por pessoa com bandeira e adesivos dos candidatos, transporte de apoiadores providenciado pelo comitê de campanha, conforme confirmado por testemunha da própria defesa, e volume de exemplares compatível com obtenção em local de grande estoque, evidenciam a baixa probabilidade de que os recorrentes não estivessem cientes da prática ilícita, sobremodo porque envolvia material de suas próprias campanhas, cuja feitura exige custos com gráfica, por exemplo.

E, de todo modo, é cediço que a responsabilidade do candidato beneficiário de conduta vedada tem natureza objetiva, nos termos do art. 73, §§ 4º e 8º, da Lei n. 9.504/97, prescindindo da comprovação de autorização, prévio conhecimento ou anuência com a prática do ato, conforme reiterada jurisprudência do TSE (AgR-AREspE n. 060416106, rel. Min. Nunes Marques, DJe de 28.11.2024; AgR-AREspE n. 060026175/PR, rel. Min. Floriano de Azevedo Marques, DJe de 17.11.2025).

Anoto, por oportuno, que igualmente não assiste razão aos recorrentes quando afirmam que a sentença teria aplicado "sanção máxima (cassação)": o juízo de origem expressamente reconheceu o descabimento da cassação de registro ou diploma, porquanto os representados não foram eleitos no pleito de 2024, limitando-se a aplicar as multas do § 4º do art. 73 da Lei das Eleições. Da mesma forma, a circunstância de os recorrentes não terem logrado êxito nas urnas em nada interfere na configuração das condutas vedadas, cuja caracterização prescinde de potencialidade lesiva ou de resultado eleitoral concreto, bastando a prática do ato ilícito — diversamente do que ocorre com o abuso de poder, este, aliás, corretamente afastado pela sentença no ponto não impugnado.

4. Dosimetria das multas.

Conquanto irretocável a sentença no relativo à condenação dos recorrentes pela prática de condutas vedadas, entendo, no ponto, por reformar parcialmente a decisão do juízo a quo no tocante aos valores das sanções pecuniárias fixadas, com a devida vênia ao posicionamento exarado pela d. Procuradoria Regional Eleitoral.

Com efeito, embora os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade permitam a fixação de multas acima do patamar mínimo legal — atualmente de R$ 5.320,50 —, é imperioso que a dosimetria leve em conta critérios objetivos que guardem coerência entre si. Aos Tribunais Regionais Eleitorais, enquanto cortes de passagem, incumbe parametrizar e uniformizar os patamares de sanção. Nesse contexto, verifica-se que os valores fixados pelo juízo sentenciante — R$ 30.000,00 para Elimar e R$ 15.000,00 para Luiz Gustavo — desbordam, em pequeno excesso, daqueles utilizados pela Justiça Eleitoral do Rio Grande do Sul em casos de irregularidades análogas às presentes.

Quanto a ELIMAR, na qualidade de Prefeito e Chefe do Poder Executivo, ocupava cargo de maior responsabilidade institucional e dever de vigilância sobre os atos da administração. Ademais, foi condenado pela prática de duas condutas vedadas distintas — a manutenção da publicidade institucional em período vedado (art. 73, inc. VI, al. "b") e o uso de material custeado pelo erário para propaganda eleitoral (art. 73, inc. II) —, circunstância que justifica sanção diferenciada. A multa deve ser proporcional à sua capacidade econômica (fundamento utilizado pelo próprio magistrado sentenciante). Consideradas essas circunstâncias, fixo a multa em R$ 15.000,00.

Quanto a LUIZ GUSTAVO, não há justificativa para sancionamento acima do patamar mínimo legal. O recorrente ocupava cargo de vereador, posição distinta, que o insere no Poder Legislativo e que congrega um menor conjunto de poderes em comparação à função de prefeito. Além disso, foi condenado pela prática de uma única conduta vedada — o uso de material custeado pelo erário para propaganda eleitoral (art. 73, inc. II) —, não havendo imputação quanto à manutenção de publicidade institucional. Diante dessa menor participação nos ilícitos apurados, fixo a sanção em R$ 5.320,50.

Ante o exposto, VOTO por rejeitar as preliminares e, no mérito, DAR PARCIAL PROVIMENTO ao recurso eleitoral, notadamente para reduzir as multas aplicadas aos recorrentes, fixando-as em R$ 15.000,00 (Elimar Tomaz Pacheco) e R$ 5.320,50 (Luiz Gustavo Silveira Calderon).