REl - 0600045-12.2026.6.21.0143 - Divirjo do(a) relator(a) - Sessão: 13/08/2026 às 14:00

VOTO DIVERGENTE

O Senhor Desembargador Leandro Paulsen: Excelentíssimos colegas, peço venia para divergir e justifico.

Aqui, estamos cuidando de manifestação realizada por mandatário na tribuna do parlamento municipal, o que atrai, ab ovo, o preceito constitucional do art. 29, VIII, que, tratando dos Municípios, estabelece a "inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município". Parte-se do resguardo da liberdade de expressão dos vereadores e é certo que a tribuna é o local em que a exerce de modo simbólico.

No caso, a pertinência funcional é inequívoca. O parlamentar encontrava-se em sessão da Câmara, na tribuna, comentando ações e serviços públicos municipais e exercendo o espaço institucional destinado à manifestação política e à fiscalização da Administração.

É certo que a imunidade parlamentar não constitui salvo-conduto para a prática de ilícitos eleitorais autônomos. Mas também é certo que a existência do ilícito não pode ser pressuposta justamente a partir da manifestação que a Constituição protege. É preciso, antes, demonstrar que houve comportamento distinto do regular exercício do mandato, com efetiva instrumentalização da estrutura estatal para finalidade eleitoral vedada.

E é nesse ponto que não identifico a subsunção típica.

Em matéria de condutas vedadas, impõe-se interpretação estrita. O rol das condutas vedadas constitui numerus clausus, não se admitindo o alargamento das hipóteses estabelecidas pelo legislador. Nessa direção, Rodrigo López Zilio relaciona as condutas dos incs. I e II do art. 73 ao desvirtuamento dos recursos materiais da Administração, enfatizando a necessária adequação do fato ao tipo legal. Porque são tipos fechados, cuja incidência normativa demanda a subsunção dos fatos aos elementos normativos descritos na norma legal, as condutas vedadas devem receber interpretação restrita (p. 888, Manual de Direito Eleitoral, 12ª ed., 2026).

Essa orientação doutrinária encontra correspondência direta na jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral. No AgR-REspEl 404-74/PI, j. 26.03.2019, DJE 03.05.2019, a Corte Superior voltou a afirmar que as condutas vedadas dos arts. 73 a 78 da Lei das Eleições não podem ser interpretadas ampliativamente.

É justamente sob essa ótica que examino os dois incisos do art. 73 da Lei n. 9.504/1997, que estabelecem:

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

I – ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária;

II – usar materiais ou serviços, custeados pelos Governos ou Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram.

Quanto ao inc. II, acompanho a conclusão de que inexiste tipicidade.

A norma não proíbe simplesmente o emprego de materiais ou serviços custeados pela Casa Legislativa. Exige que seu uso exceda as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas do órgão.

A prova produzida, contudo, indica precisamente o contrário. A utilização do telão para a exibição de vídeos durante o tempo de tribuna era recurso ordinariamente colocado à disposição dos vereadores, sem análise prévia do conteúdo e sem qualquer tratamento técnico diferenciado no episódio em julgamento. Não se apontou dispositivo do Regimento Interno, ordem de serviço ou norma da Mesa Diretora que tenha sido transgredido pela utilização do equipamento daquela maneira.

Não se pode substituir esse elemento normativo expresso do tipo por uma cláusula genérica de "desvio de finalidade", pois isso significaria retirar do inc. II precisamente o requisito que o legislador decidiu inserir em sua redação.

A controvérsia maior reside, assim, no inc. I.

E, também quanto a ele, a condenação promove uma ampliação do núcleo proibitivo para alcançar uma situação que não se confunde com o uso eleitoral de um bem público.

O vereador não solicitou a cessão do plenário para a realização de evento eleitoral; não ingressou em dependência pública para produzir material de campanha; não mobilizou estrutura da Câmara fora de suas atividades ordinárias; não obteve acesso especial ou exclusivo a bem público; não realizou gravação destinada às redes sociais; não houve impulsionamento, postagem institucional ou transmissão da manifestação para o eleitorado.

Utilizou, simplesmente, a tribuna que lhe cabia utilizar e os instrumentos ordinariamente postos à disposição dos parlamentares para o exercício da palavra.

A utilização, durante o tempo regulamentar de manifestação, do microfone, do telão ou de outros recursos audiovisuais regularmente facultados aos vereadores constitui, nessas circunstâncias, prolongamento instrumental da própria manifestação parlamentar. Não vejo como autonomizar o telão da tribuna para concluir que o uso da primeira ferramenta transforma a fala em uso eleitoral de bem público, quando ambas integram a infraestrutura ordinária por meio da qual o parlamentar exerce sua função.

Essa distinção encontra apoio especialmente significativo na jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral.

No AgR-REspe n. 4017-27.2010.6.00.0000/SP, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 4.8.2011, o TSE enfrentou hipótese em que agente público, durante inauguração de obra pública, realizou discurso manifestando preferência por determinada candidatura. A Corte Superior assentou expressamente que isso não significava uso ou cessão do imóvel público em benefício do candidato, para fins do art. 73, inc. I, da Lei das Eleições.

A similitude da ratio decidendi é marcante.

Se nem mesmo a manifestação de preferência eleitoral realizada por agente público dentro de um imóvel público, por ocasião de cerimônia oficial, conduz automaticamente à conclusão de que o imóvel foi "usado" em benefício eleitoral, com maior razão não me parece possível extrair essa consequência automaticamente do discurso realizado por vereador justamente no espaço constitucional destinado ao exercício de sua palavra.

Por isso, a interpretação que identifica o ilícito exclusivamente porque o discurso político foi realizado com o auxílio do telão acaba por produzir consequência difícil de compatibilizar com esse julgado: a fala seria lícita na tribuna, mas se tornaria utilização ilícita de bem público quando acompanhada por recurso audiovisual ordinariamente destinado a potencializar a própria manifestação parlamentar.

É uma distinção excessivamente artificial.

A legislação eleitoral, ademais, confere tratamento particular às dependências do Poder Legislativo. O art. 37, § 3º, da Lei n. 9.504/1997 determina que "nas dependências do Poder Legislativo, a veiculação de propaganda eleitoral fica a critério da Mesa Diretora".

Não retiro desse dispositivo uma imunidade eleitoral absoluta das Casas Legislativas. O que dele se extrai, porém, é que o legislador reconheceu a singularidade constitucional do espaço parlamentar e conferiu à respectiva Mesa Diretora papel próprio na disciplina das manifestações realizadas em suas dependências. Isso recomenda cautela antes de converter o simples uso dos instrumentos ordinários do parlamento em conduta vedada do art. 73.

E há julgado deste próprio Tribunal extremamente próximo.

Recentemente, em 16 de junho de 2026, no julgamento da Representação n. 0600180-65.2026.6.21.0000, este Tribunal voltou a prestigiar a natureza própria do discurso parlamentar, afastando a configuração de propaganda irregular em manifestação de vereadora na tribuna que continha referências expressas a candidaturas e ao futuro exercício de cargos eletivos.

Naquela oportunidade, assentou-se que a simples circunstância de a fala ocorrer no plenário não configura automaticamente ilícito eleitoral, que o Poder Legislativo se submete a regime próprio e que o debate político-parlamentar deve ser preservado enquanto não houver clara ultrapassagem da fronteira estabelecida pela legislação eleitoral.

Faço apenas o seguinte registro: naquele processo discutia-se propaganda eleitoral antecipada, enquanto o fato destes autos ocorreu quando já iniciada a campanha das eleições suplementares. Não aplico, portanto, ao presente caso, o art. 36-A como regra temporal de propaganda antecipada. O caso é pertinente por sua razão de decidir acerca do ambiente parlamentar, da natureza do discurso de tribuna, da liberdade de expressão e da necessidade de clara superação da fronteira legal para legitimar a intervenção sancionatória da Justiça Eleitoral.

E, sob essa perspectiva, não vislumbro distinção que justifique solução mais gravosa nestes autos.

O material exibido havia sido produzido privadamente pelo vereador. A prova não revelou emprego de recursos municipais ou da Câmara em sua produção. As imagens retratavam serviços públicos e não continham número de candidatura, slogan, pedido de voto ou identificação eleitoral autônoma. A manifestação oral, por sua vez, enalteceu realizações administrativas e, ao final, consignou ser importante manter Jussara Caçapava e Mano do Parque para a continuidade do trabalho.

Pode-se compreender a manifestação como politicamente favorável à chapa. Isso, entretanto, não resolve a questão jurídica posta.

Manifestar preferência por candidatura não se confunde, necessariamente, com usar o imóvel ou os equipamentos públicos em benefício da candidatura, justamente como assentou o Tribunal Superior Eleitoral no AgR-REspe n. 4017-27.

A Constituição não pretende um parlamento politicamente asséptico durante o período eleitoral. Vereadores continuam sendo agentes políticos; continuam debatendo administrações, criticando governos, defendendo políticas públicas, apoiando projetos e externando suas posições políticas. O que a legislação eleitoral proíbe é a apropriação da estrutura estatal como recurso de campanha, e não a manifestação política produzida no exercício regular do mandato.

Com efeito, decidir em sentido diverso levaria a uma expansão de difícil contenção do art. 73, inc. I. Se a presença do parlamentar na tribuna, o emprego do microfone e a utilização do sistema audiovisual regularmente disponibilizado pela Casa passam a constituir "uso de bem público em benefício de candidato" sempre que o conteúdo da fala revelar preferência política, a tipicidade deixa de decorrer da destinação anormal do bem e passa a depender exclusivamente do conteúdo da opinião parlamentar.

E, por essa via, a norma sancionatória acaba ingressando diretamente no núcleo da liberdade de expressão e da imunidade parlamentar.

Não desconheço o precedente invocado no voto do eminente Relator, AgR-REspEl n. 0600266-57.2024.6.25.0012, Rel. Min. Antonio Carlos Ferreira. Ali se reconheceu conduta vedada na utilização de veículo locado pelo Poder Público para a gravação de vídeo de pré-campanha posteriormente divulgado em rede social, com símbolos e elementos da futura candidatura.

A situação é substancialmente diversa.

Naquele caso, o bem público foi apropriado como elemento de produção de peça eleitoral destinada à difusão externa. Aqui, o equipamento público permaneceu integralmente afeto à sua finalidade institucional: viabilizar o pronunciamento do vereador durante uma sessão parlamentar. Não houve deslocamento do bem para ambiente de campanha, produção de conteúdo para redes sociais, publicação posterior, impulsionamento ou qualquer utilização do aparato estatal fora da atividade ordinária da Câmara.

Também não desconheço o AgR-REspEl n. 0600036-69.2024.6.06.0068, Rel. Min. André Mendonça, no qual o TSE afastou a invocação da imunidade parlamentar diante de discurso de vereador na tribuna. Mas naquele caso a própria premissa da condenação foi a existência de pedido explícito de não voto antes do período autorizado de propaganda eleitoral.

A distinção é decisiva. Não extraio da imunidade parlamentar uma licença para praticar atos eleitorais autônomos e expressamente vedados. Apenas entendo que, quando a manifestação permanece conectada ao exercício do mandato e inexiste conduta que corresponda estritamente ao tipo sancionador, não se pode utilizar o conteúdo político da fala para criar, por interpretação extensiva, a própria ilicitude que serviria para afastar a proteção constitucional.

Em outras palavras, não se pode raciocinar de modo circular: afirmar que a imunidade não protege atos ilícitos e, em seguida, considerar ilícita a manifestação precisamente porque, em razão de seu conteúdo político, não estaria protegida pela imunidade.

É necessário identificar previamente o comportamento típico, e ele não se apresenta na hipótese.

Ressalto, ainda, que a própria sentença afastou o abuso do poder político, o uso indevido dos meios de comunicação social, a publicidade institucional, a cassação e a inelegibilidade, reconhecendo o caráter isolado do episódio, sua reduzida difusão e a ausência de participação ou prévio conhecimento dos candidatos beneficiários.

Essas circunstâncias, embora não fossem suficientes, por si sós, para descaracterizar uma conduta objetivamente típica do art. 73, são relevantes no presente caso porque confirmam a inexistência daquilo que seria necessário demonstrar para superar a utilização ordinária dos recursos parlamentares: uma efetiva instrumentalização da estrutura pública como estrutura de campanha.

Por fim, afastada a própria conduta vedada atribuída ao vereador, inexiste ilícito-base do qual possa decorrer a responsabilização dos candidatos Jussara Maria da Silva e Luis Carlos Azevedo da Rosa com fundamento no art. 73, § 8º, da Lei das Eleições. Torna-se, assim, desnecessário avançar sobre a discussão acerca do elemento subjetivo ou do prévio conhecimento dos beneficiários: sem conduta vedada originária, não existe benefício juridicamente sancionável por derivação.

Em síntese, tenho que:

a) a manifestação ocorreu no exercício regular da função parlamentar e guarda inequívoca pertinência com o mandato;

b) o uso do telão e do sistema audiovisual era ordinariamente disponibilizado aos vereadores e constituiu extensão instrumental da utilização da tribuna;

c) inexiste demonstração de extrapolação de prerrogativa prevista em regimento ou norma da Casa, afastando o art. 73, inc. II;

d) a manifestação de preferência política ou de apoio à continuidade de determinada administração, ainda que realizada em bem público, não equivale automaticamente ao "uso" desse bem em benefício eleitoral, conforme a jurisprudência do TSE relativa ao art. 73, inc. I;

e) não houve apropriação da estrutura pública para produção ou difusão de material de campanha, transmissão institucional, postagem em redes sociais, impulsionamento ou reiteração; e

f) uma interpretação diversa importaria ampliação de norma eleitoral sancionatória em prejuízo da liberdade de expressão e das prerrogativas parlamentares.

Ante o exposto, data maxima venia, divirjo do eminente Relator para DAR INTEGRAL PROVIMENTO aos recursos, afastando o reconhecimento das condutas vedadas previstas no art. 73, incs. I e II, da Lei n. 9.504/1997 e, consequentemente, excluindo as multas aplicadas a FLÁVIO CABRAL SILVEIRA, JUSSARA MARIA DA SILVA e LUIS CARLOS AZEVEDO DA ROSA, julgando improcedente a ação.