RELATÓRIO

Trata-se de recurso interposto pelo PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA (PSDB) do Município de Uruguaiana contra sentença do Juízo da 57ª Zona Eleitoral que desaprovou as contas do exercício financeiro de 2009 (fls. 219/223), tendo em vista o recebimento de doações e contribuições oriundas de ocupantes de cargos em comissão de Secretários Municipais de Cultura, Juventude e Esportes, Ação Social e Habitação, da Administração, de Obras e Serviços Urbanos, de Indústria, Comércio, Turismo e Trabalho, de Educação, de Segurança e Trânsito, e de Planejamento e, ainda, dos Subprefeitos de Plano Alto e São Marcos, do Vice-Prefeito e do Procurador-Geral de Uruguaiana (fls.208/209).

Irresignado com a decisão, o recorrente pugna pela reforma da sentença, visando à aprovação das contas ou, alternativamente, à sua aprovação com ressalvas, aduzindo que o art. 31 da Lei n. 9.906/95 pende de regularização, tanto que se utiliza do art. 38 como ressalva. Alega, em suma, ser inadmissível haver decisões baseadas somente em resoluções ou consultas, que o partido pode receber doações de quem quer que seja, desde que o doador não o faça por consignação ou de modo compulsório e que as pessoas lançadas no parecer técnico são filiadas ao PSDB, contribuindo de maneira espontânea para a agremiação.

Nesta instância, foram os autos com vista à Procuradoria Regional Eleitoral, que opinou pelo desprovimento do recurso (fls. 234/236).

A Secretaria de Controle Interno e Auditoria deste Tribunal Regional Eleitoral juntou documentação onde verifica que as doações realizadas por detentores de cargo em comissão totalizam R$ 15.660,71 (fls. 240/243).

É o breve relatório.

 

VOTOS

Dr. Jorge Alberto Zugno:

Tempestividade

O recurso é tempestivo. O partido foi intimado em 06/12/2011 (fl. 224), e a manifestação foi protocolizada apenas em 14/12/2011 (fl. 225). Contudo, a peça possui carimbo de recebimento (sem identificação clara) datado de 09/12/2011. Há, também, uma certidão (fl. 231) do chefe de cartório, dando conta de que, por falha de servidor, a peça lhe foi apresentada apenas em 14/12/2011. Paira, portanto, alguma dúvida quanto à data de efetiva protocolização, fato que não pode prejudicar a parte.

Mérito

A controvérsia nestes autos cinge-se ao deslinde das diversas acepções do termo “autoridade” conferidas pela doutrina e jurisprudência, no sentido de compreender-se ou não nesse conceito os servidores detentores de cargo em comissão.

Na espécie, as contas partidárias foram desaprovadas tendo em vista que o partido recebeu R$ 15.660,71 de secretários municipais de Cultura, Juventude e Esportes, Ação Social e Habitação, da Administração, de Obras e Serviços Urbanos, de Indústria, Comércio, Turismo e Trabalho, de Educação, de Segurança e Trânsito, e de Planejamento e, ainda, dos Subprefeitos de Plano Alto e São Marcos, do Vice-Prefeito e do Procurador-Geral de Uruguaiana (fls.208/209),  detentores de cargos comissionados.

Dispõe a Lei dos Partidos Políticos - 9.096/95 -, em seu art. 31, II, o quanto segue:

Art. 31.  É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de:

I - entidade ou governo estrangeiros;

II - autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art. 38;

III - autarquias, empresas públicas ou concessionárias de serviços públicos, sociedades de economia mista e fundações instituídas em virtude de lei e para cujos recursos concorram órgãos ou entidades governamentais;

IV - entidade de classe ou sindical. (Grifei.)

Interessa definir quais agentes devem ser considerados autoridade, nos termos da vedação imposta pelo art. 31, II, da Lei n. 9.096/95.

Não desconheço recente julgamento desta Corte (RE 22-52.2011.6.21.0043, em 27/11/2012) que se filiou à corrente mais ampla do que possa ser considerado autoridade, incluindo os demissíveis ad nutum.

No entanto, penso que o tema comporta uma nova definição, sob pena de se inviabilizar a subsistência das agremiações partidárias, organismos que representam a democratização do poder político e, por conta de uma interpretação extensiva de norma restritiva de direito, o que é absolutamente impróprio, impor indevida restrição à livre disposição da remuneração de filiados que podem e devem destinar parcela de seus rendimentos da forma como melhor lhes aprouver.

No julgamento da Pet. n. 310 (Res. 20844 de 14/08/2001), relator min. Nelson Jobim, o TSE permitiu as contribuições em questão, pois que provenientes do patrimônio privado dos contribuintes.

PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO DOS TRABALHADORES – PT. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 1996.

Contribuição de filiados ocupantes de cargos exoneráveis ad nutum.

Inexistência de violação ao art. 31, II, da Lei n° 9.096/95. Contas aprovadas.

(PETIÇÃO nº 310, Resolução nº 20844 de 14/08/2001, relator(a) Min. NELSON AZEVEDO JOBIM, Publicação: DJ - Diário de Justiça, volume 1, data 09/11/2001, página 154 RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE, volume 13, tomo 1, página 302.)

Por ocasião desse julgamento, restou consignado detalhado histórico das decisões do TSE sobre o tema. O eminente relator destacou,  em seu voto:

O partido é instrumento da dinâmica e da democratização do poder político.

O que não se admite é que o partido seja instrumento para servir aos interesses estatais e deixe de refletir pluralidade de opiniões.

Para a preservação dos partidos, como braços da sociedade, a lei veda a influência e a interferência do Estado, que decorreria de contribuição de órgãos do poder público investidos de autoridade.

O objetivo é impedir o exercício, por órgãos do Estado, de controle político sobre a agremiação.

Exemplifico.

O chefe de um dos Poderes da República faz uma contribuição maciça a um determinado partido com claro intuito de exercer sobre ele controle.

A contribuição de funcionários exoneráveis ad nutum não tem potencialidade para permitir-lhes interferir na agremiação.

Os filiados, exoneráveis ad nutum, são subordinados ao partido, e não o inverso.

Tal como os parlamentares, os filiados podem dispor de seus rendimentos e a eles dar a destinação que julgarem mais conveniente.

Não interessa se os rendimentos são auferidos em decorrência do exercício de cargo público ou de cargo na iniciativa privada.

A remuneração é do filiado, que aceitou a condição do partido. (Grifei.)

Esse entendimento prevaleceu no TSE até a edição da Resolução n. 22.585/07 em resposta à Consulta n. 1428-DF, cuja ementa colaciono abaixo:

Partido político. Contribuições pecuniárias. Prestação por titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta. Impossibilidade, desde que se trate de autoridade. Resposta à consulta, nesses termos. Não é permitido aos partidos políticos receberem doações ou contribuições de titulares de cargos demissíveis ad nutum da administração direta ou indireta, desde que tenham a condição de autoridades. (CONSULTA nº 1428, Resolução nº 22585 de 06/09/2007, relator(a) Min. JOSÉ AUGUSTO DELGADO, relator(a) designado(a) Min. ANTONIO CEZAR PELUSO, Publicação: DJ - Diário de justiça, data 16/10/2007, página 172.)

O conceito de autoridade, segundo o julgado acima, abrangeria os servidores ocupantes de cargos de direção e chefia (art. 37, inc. V, da Constituição Federal), sendo excluídos os que desempenham exclusivamente a função de assessor, ou seja, os que não exercem funções de direção e chefia.

Como se verifica, transmudou-se de uma compreensão que privilegiava a proteção do partido político contra a influência do Poder Público, para uma interpretação que ressalta a relevância dos princípios democráticos da moralidade, dignidade do servidor e preservação contra abuso de autoridade e do poder econômico.

Pois bem, ouso tecer algumas considerações que vão de encontro a esse novel entendimento.

Inicialmente consigno que a Justiça Eleitoral sempre adotou entendimento estrito quanto ao conceito de autoridade, para fins de legitimação às consultas eleitorais.

Cito o ensinamento doutrinário do saudoso Des. Tupinambá Miguel Castro do Nascimento, extraído da obra Lineamentos de Direito Eleitoral, Ed. Síntese, 1996, p. 118:

Autoridade pública, para os efeitos da lei eleitoral, é a que detém, em nome próprio, poder de decisão pública em menor ou maior extensão. É aquele definido, administrativamente, como um agente político, porque, no dizer de HELY LOPES MEIRELLES (Direito Administrativo Brasileiro, pág. 50, Editora Revista dos Tribunais, 13ª edição, 1987) atua com plena liberdade funcional. Os funcionários públicos, os servidores públicos em geral, não são abrangidos, embora agentes públicos, por lhes faltar a autoridade. Da mesma forma que o detentor, provisoriamente, de munus público, como os membros das mesas receptoras e de juntas apuradoras. Quem detém autoridade pública, para se legitimar à consulta, deve tê-la, outrossim, em matéria eleitoral.

Dessa feita, a abordagem direta e objetiva do tema exige que, de imediato, seja esclarecido o que se entende por agente político.

Agente político é uma espécie do gênero agente público, expressão que engloba toda e qualquer pessoa que, de qualquer maneira e a qualquer título, exerce uma função pública, ou seja, pratica atos imputáveis ao Poder Público, tendo sido investido de competência para isso. As características e as peculiaridades da espécie agente político são lapidarmente expostas por Celso Antônio Bandeira de Mello no seu Curso de Direito Administrativo, Malheiros Editores, 15ª edição, 2002, pág. 229 e 230:

Agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do País, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado. São agentes políticos apenas o Presidente da República, os Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes de Executivo, isto é, Ministros e Secretários das diversas Pastas, bem como os Senadores, Deputados federais e estaduais e os Vereadores.

O vínculo que tais agentes entretêm com o Estado não é de natureza profissional, mas de natureza política. Exercem um munus público. Vale dizer, o que os qualifica para o exercício das correspondentes funções não é a habilitação profissional, a aptidão técnica, mas a qualidade de cidadãos, membros da civitas e por isto candidatos possíveis à condução dos destinos da Sociedade.

Os agentes políticos exercem funções públicas que podem consistir tanto na prática de atos políticos quanto na de simples atos administrativos. Em qualquer caso, porém, não são isentos de responsabilidade, circunstância basilar no sistema republicano adotado no país.

Nesta Corte, desde longa data o entendimento é de que nem mesmo diretor de autarquia detém a condição de autoridade para formular consulta em matéria eleitoral, como é paradigma o seguinte acórdão:

Consulta. Eleição 2000. Interpretação do artigo 73, inciso V, da Lei nº 9.504/97. Presidente de autarquia interestadual não se enquadra no conceito juridicamente indeterminado de autoridade pública. Membros da administração indireta, embora exerçam relevante função estatal, não se enquadram no conceito de autoridade para fins de formular consulta.

Feito não conhecido.

(PROCESSO No 22005800, PROCEDÊNCIA: PORTO ALEGRE INTERESSADO: DIRETOR-PRESIDENTE DO BANCO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO DO EXTREMO SUL, relator Dr. Érgio Roque Menine, 13/06/2000.)

Veja-se que o art. 31, II, da Lei n. 9.096/95 é norma restritiva de direito, ou seja, ela estabelece vedação de recebimento de contribuições ou auxílios em relação a determinadas pessoas.

Assim, parece-me mais adequada a compreensão de autoridade em seu sentido estrito e não ampliativo como fez o TSE.

Aliás, o TRE/SC, disciplinou no seu Regimento Interno o conceito de autoridade, adotando a concepção estrita que ora se defende nestes autos:

Art. 45. O Tribunal responderá às consultas formuladas, em tese, sobre matéria eleitoral, por Juízes e Promotores Eleitorais, por autoridade pública, por presidente, delegado ou representante legal de órgão regional de partido político anotado no Tribunal Regional Eleitoral ou por quem tenha sido por ele diplomado.

§ 1º Entende-se por autoridade pública, para os fins do caput, aquela que responda perante o Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina por crime de responsabilidade e as autoridades federais com jurisdição em todo o Estado ou região que o abranja. (Negritei.)

Nessa ordem de ponderações, acrescento que o art. 24 da Lei 9.504/97, quando estabeleceu o rol de fontes vedadas para financiamento das campanhas eleitorais, sequer elencou autoridade como proibida de doar, apenas referindo-se a órgão da administração pública direta e indireta ou fundação com recursos provenientes do Poder Público (inciso II).

Reitero, ainda, que o § 1º do art. 5º da Resolução TSE n. 21.841/2004, que disciplina a prestação de contas anuais dos partidos políticos, não sofreu alteração em sua redação, permanecendo hígido em todos os seus termos:

Art. 5º O partido político não pode receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de ( Lei nº 9.096/95, art. 31, incisos I a IV):

I – entidade ou governo estrangeiros;

II – autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações do Fundo Partidário;

III – autarquias, empresas públicas ou concessionárias de serviços públicos, sociedades de economia mista e fundações instituídas em virtude de lei e para cujos recursos concorram órgãos ou entidades governamentais; e

IV – entidade de classe ou sindical.

§ 1º A vedação às contribuições e auxílios provenientes das pessoas abrangidas pelo termo autoridade, inserto no inciso II, não alcança os agentes políticos e os servidores públicos filiados a partidos políticos, investidos em cargos, funções, mandatos, comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais, no âmbito dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (Resolução TSE nº 20.844/2001). (Negritei.)

Assim, tenho que interpretar de modo restrito o conceito de autoridade não macula o escopo da prestação de contas, que é garantir a transparência na arrecadação e nas despesas dos partidos como entes privados que pautam a vida política do país.

Em nenhum momento foi subtraída da Justiça Eleitoral a informação em relação aos doadores de receita, tanto que foi possível a elaboração, pela Secretaria de Controle Interno, de relatório consolidado contendo a relação de recursos auferidos pelo partido (fls. 241/243).

Por último, acrescento que a Justiça Eleitoral deve empreender esforços para fiscalizar e obstar a interferência do abuso de poder econômico ou de autoridade de outras formas, abstendo-se de estabelecer vedações onde a lei não o fez ou dilatando conceitos em norma restritiva de direitos.

Ante o exposto, dou provimento ao recurso do PSDB de Uruguaiana, ao efeito de julgar APROVADAS as contas relativas ao exercício de 2009.

É como voto.

 

Desa. Elaine Harzheim Macedo:

Pedindo vênia ao eminente relator, divirjo de seu voto e mantenho a sentença, que desaprovou as contas do PSDB, devido ao recebimento de doação proveniente de fonte vedada pelo ordenamento jurídico eleitoral. Nego provimento ao recurso.

 

(Demais juízes acompanham o voto divergente.)