REl - 0600184-58.2024.6.21.0005 - Voto Relator(a) - Sessão: 04/05/2026 00:00 a 05/05/2026 23:59

VOTO

O recurso é adequado, tempestivo e comporta conhecimento.

No mérito, JOSÉ PAULO ALVARENGA MACHADO e RUI ANTUNES DA MOTTA, candidatos aos cargos de prefeito e vice-prefeito no Município de Alegrete/RS, insurgem-se contra a sentença que desaprovou suas contas de campanha e determinou o recolhimento de R$ 25.952,00 ao Tesouro Nacional, em razão de irregularidades na comprovação de despesas custeadas com recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha – FEFC, bem como da existência de recurso de origem não identificada.

O Parecer Técnico Conclusivo (ID 46150396), integralmente acolhido pela sentença, consignou que o montante irregular decorre, de um lado, da omissão de despesa no valor de R$ 20,00, e, de outro, da ausência de comprovação idônea de gastos com pessoal no total de R$ 25.932,00, diante da insuficiência dos elementos exigidos pelo art. 35, § 12, da Resolução TSE n. 23.607/19, especialmente no que se refere à indicação da carga horária, à especificação das atividades desempenhadas e à justificativa dos valores contratados.

Passo ao exame individualizado dos itens questionados.

1. Da omissão de despesa – recurso de origem não identificada (R$ 20,00).

A sentença reconheceu a existência de omissão de despesa no valor de R$ 20,00, qualificando-a como recurso de origem não identificada, a partir de apontamento constante do parecer técnico conclusivo.

Conforme registrado no item 3.1 do parecer, foi identificada divergência entre as despesas declaradas na prestação de contas e aquelas constantes das bases de dados da Justiça Eleitoral, obtidas mediante cruzamento com notas fiscais eletrônicas emitidas em nome dos candidatos. Especificamente, constatou-se a emissão da nota fiscal n. 2646, em 04.9.2024, pelo fornecedor PAULO EVANDRO FANTINEL BOTONI, no valor de R$ 20,00, sem a correspondente declaração na prestação de contas e sem registro de pagamento por meio das contas bancárias de campanha.

Intimados para se manifestar acerca da inconsistência, os prestadores permaneceram inertes, não apresentando esclarecimentos ou documentação apta a elidir o apontamento.

Nesse contexto, a jurisprudência é firme no sentido de que a emissão de nota fiscal em nome do CNPJ de campanha atrai a presunção de realização de gasto eleitoral, cabendo ao prestador demonstrar a inexistência da despesa ou promover o cancelamento do documento fiscal junto ao emitente. Nesse sentido, este Tribunal já assentou que “o lançamento de nota fiscal eletrônica contra o CNPJ de campanha atrai a presunção de realização de gasto de natureza eleitoral” (Prestação de Contas Eleitorais n. 0602712-51/RS, Relator: Desembargador Mario Crespo Brum, Acórdão de 02.9.2024, publicado no Diário de Justiça Eletrônico N. 193, data 05.9.2024).

Com o mesmo entendimento, o TSE proclama que “gastos não declarados que tenham sido informados por fornecedores por meio do Sistema de Registro de Informações Voluntárias, e/ou constem de notas fiscais oriundas das Secretarias das Fazendas Estaduais e Municipais, (...) constituem omissão de despesas” (TSE; Prestação de Contas n. 97795, Acórdão, Relator Min. Luís Roberto Barroso, DJe, Tomo n. 241, Data 16.12.2019, p. 73).

Diante disso, a ausência de registro da despesa e de sua correspondente movimentação bancária impede a identificação da origem dos recursos utilizados para sua quitação, caracterizando o emprego de valores à margem do controle financeiro oficial da campanha.

Não tendo sido promovido o cancelamento da nota fiscal nem apresentada justificativa idônea para afastar sua validade, mantém-se a irregularidade, a qual deve ser qualificada como recurso de origem não identificada, nos termos dos arts. 14 e 32 da Resolução TSE n. 23.607/19.

Assim, impõe-se a manutenção da irregularidade no valor de R$ 20,00, com a consequente determinação de recolhimento ao Tesouro Nacional.

2. Das despesas com pessoal custeadas com recursos do FEFC (R$ 25.932,00).

A sentença considerou irregular a aplicação de R$ 25.932,00, provenientes do Fundo Especial de Financiamento de Campanha – FEFC, relativos à contratação de serviços de militância e apoio de campanha, sob o fundamento de que os contratos não atenderiam integralmente às exigências do art. 35, § 12, da Resolução TSE nº 23.607/19, cuja redação dispõe:

Art. 35. São gastos eleitorais, sujeitos ao registro e aos limites fixados nesta Resolução (Lei nº 9.504/1997, art. 26):

[...].

§ 12. As despesas com pessoal devem ser detalhadas com a identificação integral das pessoas prestadoras de serviço, dos locais de trabalho, das horas trabalhadas, da especificação das atividades executadas e da justificativa do preço contratado.

A irregularidade mantida pela sentença encontra-se descrita no item 4.1 do Parecer Conclusivo (ID 46150396), no qual a unidade técnica, ao analisar os contratos firmados com os prestadores de serviço, identificou divergências entre os valores pagos para atividades idênticas, bem como ausência de elementos aptos a justificar os preços contratados, nos termos da tabela a seguir:

Na sequência, a unidade técnica consignou:

Nos termos do artigo 35, §12, da Resolução TSE n. 23.607/2019, as despesas com pessoal devem ser detalhadas com os locais de trabalho, as horas trabalhadas e a justificativa do preço contratado.

Analisando os contratos dos prestadores acima identificados, observa-se que não foram detalhados os locais de trabalho, as horas trabalhadas e a justificativa do preço contratado.

Ainda, constata-se que há divergência entre os preços contratados para realização das mesmas atividades (divulgação de cartazes, panfletos, santinhos e bandeiras para a Campanha Eleitoral de 2024) durante o mesmo período. LUCAS CASTRO QUADROS recebeu R$ 1.300,00, enquanto que JOÃO PORFIRIO MELO DE SOUZA, LADIR MORIN e SIDENI DOS SANTOS ESCOBAR receberam R$ 1.160,00 para trabalhar o mesmo período (21/08 a 05/10/2024). Da mesma forma, GELCI MARQUES FLOES e TUANE SANTOS MENEZES receberam R$ 1.200,00, enquanto que EMILI SANTOS DE SOUZA, BRUNA MARINHO DA SILVA, JOÃO ANTONIO PEREIRA DA SILVA JUNIOR e ERICA EDUARDA SANTOS DA ROSA receberam R$ 1.020,00 (período de 26/08 a 05/10/2024). MARLI DA SILVA recebeu R$ 800,00, enquanto que as demais pessoas contratadas para o mesmo período (09/09 a 05/10/2024) receberam R$ 680,00.

Além disso, observa-se que para ROMELI MANA CASSIMIRO PEREIRA, KETELIN BELMONTE CASSIMIRO, ELIANE MORAES NUNES, RAQUEL ROSA DIAS e LUCIARA PAIM ASSUMPÇÃO foi estipulado um valor no contrato e pago um valor a menor, conforme destacado na tabela acima.

Intimados, os candidatos não se manifestaram.

Assim, por irregularidades na comprovação dos gastos com recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha – FEFC, considera-se irregular o montante de R$ 25.932,00, passível de devolução ao Tesouro Nacional, conforme o artigo 79, §1º da Resolução TSE n. 23.607/2019.

Todavia, a conclusão adotada pela análise técnica não pode ser acolhida integralmente.

Após detida análise dos instrumentos contratuais acostados aos autos (IDs 46150327, 46150307, 46150308, 46150329, 46150328, 46150326, 46150310, 46150298, 46150311, 46150306, 46150314, 46150309, 46150319, 46150316, 46150330, 46150333, 46150331, 46150336, 46150334, 46150337, 46150335, 46150332, 46150339, 46150341, 46150342, 46150343, 46150340, 46150318, 46150317, 46150338 e 46150363), verifica-se a regularidade material das contratações realizadas. Os documentos identificam de forma suficiente os prestadores de serviço, definem o objeto da prestação (prestação de serviços de divulgação de cartazes, panfletos, santinhos, bandeiras, para a Campanha Eleitoral 2024) e delimitam o período de execução das atividades.

Além disso, os pagamentos encontram respaldo nos extratos bancários da conta específica do FEFC (ID 46150370), bem como nas informações disponíveis para consulta pública no sistema DivulgaCandContas do TSE, e nos recibos apresentados, evidenciando a regular movimentação financeira e a efetiva destinação dos recursos públicos.

Nesse contexto, tem-se que os elementos essenciais previstos no art. 35, § 12, da Resolução TSE n. 23.607/19 mostram-se materialmente demonstrados, ainda que não atendidos com rigor formal absoluto.

Com efeito, a exigência normativa de detalhamento das despesas com pessoal não pode ser interpretada como imposição de formalismo excessivo, mas sim como instrumento destinado a assegurar a transparência, a rastreabilidade e o controle dos gastos eleitorais.

Assim, a análise dessas despesas deve privilegiar a verificação da efetiva prestação dos serviços e da regularidade da movimentação financeira, não se exigindo uniformidade remuneratória entre os prestadores nem padronização absoluta dos instrumentos contratuais.

A dinâmica própria das campanhas eleitorais, especialmente em municípios como Alegrete, envolve atividades heterogêneas, com variações quanto à carga horária, ao período de atuação e às funções desempenhadas, circunstâncias que influenciam diretamente a formação do preço contratado.

Desse modo, a variação dos valores pagos, quando não irrazoável e plausivelmente relacionada às condições concretas da prestação do serviço, não configura, por si só, irregularidade material apta a ensejar a devolução de recursos ao erário.

Tal compreensão encontra respaldo na jurisprudência deste Tribunal, que tem reiteradamente decidido que a ausência de alguns elementos formais não conduz automaticamente à desaprovação das contas, quando presentes outros meios aptos a demonstrar a efetiva execução das atividades.

No julgamento do REl n. 06001724420246210005, firmou-se a tese de que “a variação do valor da hora trabalhada em contratos de militância custeados com recursos do FEFC, quando demonstrado que o valor pago é compatível com o trabalho exigido e com a realidade do mercado local, bem como comprovada a regular movimentação financeira, não impõe o recolhimento ao erário” (Relatora: Des. Maria De Lourdes Galvao Braccini De Gonzalez, Data de Julgamento: 13.3.2026, Data de Publicação: DJE 54, data 18.3.2026). 

Na mesma linha, este Tribunal Regional Eleitoral tem consolidado o entendimento de que a inobservância estrita de formalidades contratuais não conduz, automaticamente, à desaprovação das contas ou à imposição de devolução de valores ao erário, quando presentes elementos suficientes para demonstrar a efetiva prestação dos serviços e a regular movimentação dos recursos públicos.

Com efeito, ao apreciar hipótese análoga envolvendo despesas com militância custeadas com recursos do FEFC, esta Corte assentou que “a ausência de tais elementos, contudo, não conduz automaticamente à desaprovação das contas, quando presentes outros documentos capazes de demonstrar a efetiva prestação dos serviços e de garantir a fiscalização da Justiça Eleitoral”, bem como que “a ausência de justificativa expressa para o valor contratado não inviabiliza o controle contábil, diante da razoabilidade do montante ajustado e da compatibilidade com as práticas usuais de campanha, tratando-se de falha meramente formal” (REI n. 060053777, Rel. Des. Nilton Tavares da Silva, j. 05.11.2025, DJE 11.11.2025).

No mesmo sentido, este Tribunal também já decidiu que, “uma vez comprovadas despesas com pessoal, não é cabível ordem de recolhimento ao erário do valor correspondente, bastando a aposição de ressalvas nas contas, se inobservada a forma contratual” (REI n. 060059553, Rel. Des. Mauro Evely Vieira de Borba, j. 28.10.2025, DJE 04.11.2025).

À luz dessas premissas, passa-se à análise das inconsistências apontadas no caso concreto.

No que se refere aos locais de execução dos trabalhos, a ausência de especificação de bairros ou ruas não compromete a transparência das contratações, sobretudo em campanhas municipais, em que tal exigência já foi relativizada por esta Corte, que tem decidido ser desnecessário o detalhamento minucioso do espaço territorial de atuação da militância em municípios de menor porte (REl n. 060085280, Rel. Des. Nilton Tavares da Silva, DJE de 20.6.2025; REl n. 060086510, Rel. Des. Volnei dos Santos Coelho, DJE de 30.7.2025).

Quanto às diferenças de valores entre prestadores que atuaram em períodos semelhantes, verifica-se que as variações apontadas não se mostram, por si sós, suficientes para evidenciar irregularidade relevante, tratando-se de oscilações compatíveis com a real dinâmica das contratações de pessoal.

Com efeito, no grupo em que LUCAS CASTRO QUADROS recebeu R$ 1.300,00, enquanto JOÃO PORFÍRIO MELO DE SOUZA, LADIR MORIN e SIDENI DOS SANTOS ESCOBAR receberam R$ 1.160,00 para o mesmo período (21.8.2024 a 05.10.2024), a diferença nominal não se mostra expressiva a ponto de evidenciar desproporção ou ausência de critério mínimo na fixação da remuneração, sobretudo considerando a possibilidade de distinções quanto à intensidade da atuação, disponibilidade ou funções auxiliares exercidas no contexto da campanha.

Situação semelhante se verifica no grupo em que GELCI MARQUES FLOES e TUANE SANTOS MENEZES receberam R$ 1.200,00, enquanto EMILI SANTOS DE SOUZA, BRUNA MARINHO DA SILVA, JOÃO ANTONIO PEREIRA DA SILVA JUNIOR e ERICA EDUARDA SANTOS DA ROSA receberam R$ 1.020,00 para período equivalente (26.8.2024 a 05.10.2024). Também aqui a variação remuneratória, embora existente, mantém-se dentro de patamar razoável, não sendo suficiente, isoladamente, para comprometer a regularidade da despesa.

Da mesma forma, a diferença entre o montante pago a MARLI DA SILVA, no valor de R$ 800,00, e aquele destinado aos demais prestadores que atuaram no período de 09.9.2024 a 05.10.2024, no importe de R$ 680,00, não revela, por si só, irregularidade apta a ensejar a glosa integral da despesa, tratando-se de variação compatível com a dinâmica das contratações de campanha.

Nesses casos, portanto, as inconsistências apontadas configuram, quando muito, falhas de natureza formal, não sendo aptas a comprometer a confiabilidade das contas, especialmente diante da comprovação dos pagamentos por meio da movimentação bancária.

Também se identificam inconsistências pontuais na formalização de determinadas contratações, notadamente em relação aos prestadores ROMELI MANA CASSIMIRO PEREIRA, KETELIN BELMONTE CASSIMIRO, ELIANE MORAES NUNES, RAQUEL ROSA DIAS e LUCIARA PAIM ASSUMPÇÃO, para os quais se verifica divergência entre o valor estipulado nos contratos e aquele efetivamente pago, sem a apresentação de justificativa idônea apta a esclarecer a inconsistência.

Tais incongruências foram expressamente apontadas no relatório preliminar, tendo os candidatos sido regularmente intimados para saneamento, oportunidade em que permaneceram inertes.

Em sede recursal, limitaram-se a apresentar alegações genéricas, desacompanhadas de qualquer elemento probatório apto a demonstrar a readequação contratual.

Não obstante, os pagamentos realizados encontram respaldo nos extratos bancários e nos recibos juntados aos autos, inexistindo indícios de desvio de finalidade ou de utilização irregular dos recursos públicos.

Dessa forma, embora a inconsistência não possa ser integralmente desconsiderada, não se mostra suficiente para justificar a devolução de valores ao erário, caracterizando falha de natureza formal.

Ademais, no caso dos autos, o candidato realizou gastos com expressiva quantidade de materiais de campanha, tais como 1.000 adesivos 10x30 (ID 46150304), 5.000 botons, 20.000 flyers 15x21 (ID 45970626), 100.000 colinhas 5x9 (ID 46150361) e 101 bandeiras (ID 46150357), circunstância que pressupõe a atuação de cabos eleitorais para sua distribuição e divulgação.

Nesse contexto, a dimensão do material produzido reforça a plausibilidade das contratações de pessoal, evidenciando a coerência global das despesas realizadas no âmbito da campanha.

Por fim, quanto à prestadora MICHELE PEREIRA CASTRO DE SOUZA (R$ 510,00), a documentação apresentada revela coerência entre o valor contratado, o montante efetivamente pago e os registros constantes da prestação de contas, não se identificando inconsistência específica relevante, para além das falhas formais já examinadas no conjunto das contratações, as quais, como visto, não comprometem a regularidade material da despesa.

Nesse cenário, embora as inconsistências documentais não possam ser integralmente desconsideradas, revelam-se insuficientes, por si sós, para ensejar a devolução de valores ao erário, impondo-se o afastamento da determinação de recolhimento ao Tesouro Nacional do montante de R$ 25.932,00, porquanto não evidenciada irregularidade material na aplicação dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha – FEFC.

Tais inconsistências devem ser compreendidas como falhas de natureza formal na comprovação das despesas, aptas a ensejar ressalva na análise global das contas.

3. Da repercussão das irregularidades no julgamento das contas.

Diante do exposto, verifica-se que a irregularidade referente aos recursos de origem não identificada, no valor de R$ 20,00, deve ser mantida, com a consequente determinação de recolhimento ao Tesouro Nacional, nos termos da legislação de regência.

Trata-se, contudo, de falha de ínfima expressão econômica, inferior ao parâmetro absoluto de R$ 1.064,00 e correspondente a percentual significativamente inferior a 10% do total de recursos arrecadados, circunstâncias que, à luz da jurisprudência desta Justiça Especializada, evidenciam a reduzida relevância da irregularidade, a qual, isoladamente considerada, não possui aptidão para comprometer a regularidade das contas, admitindo, quando muito, a aposição de ressalva.

Por outro lado, as falhas atinentes à comprovação das despesas com pessoal custeadas com recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha – FEFC, no montante de R$ 25.932,00, revelam-se de natureza formal, não comprometendo a regularidade material das contas, razão pela qual deve ser afastada a determinação de devolução desses valores ao erário, bastando a aposição de ressalvas.

Nessa linha, considerando o afastamento da irregularidade de maior expressão e a subsistência apenas de falha de reduzida monta, mostra-se adequada a aprovação das contas com ressalvas.

ANTE O EXPOSTO, VOTO pelo parcial provimento do recurso, para aprovar as contas com ressalvas, nos termos do art. 74, inc. II, da Resolução TSE n. 23.607/19, reduzindo o valor a ser recolhido ao Tesouro Nacional para R$ 20,00, a título de recursos de origem não identificada, nos termos do art. 32 da referida Resolução.