PRESTAÇÃO DE CONTAS ELEITORAIS Nº 0600286-51.2020.6.21.0060 / 060ª ZONA ELEITORAL DE PELOTAS-RS
REQUERENTE: SILVIO COITINHO SOUZA
Eminente Relator,
para conferir maior celeridade na tramitação das prestações de contas das eleições de 2020, os pareceres desta Procuradoria serão encaminhados em formato simplificado, como segue.
Trata-se de prestação de contas do(a) candidato(a) a vereador SILVIO COITINHO SOUZA, no Município de Pelotas/RS, nas Eleições Municipais de 2020.
A sentença desaprovou as contas do(a) prestador com fulcro no art. 74, inciso III, da Resolução TSE n. 23.607/2019, em virtude da ausência de comprovação de gastos com recursos públicos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) no montante total de R$ 9.390,00, visto que apresentados documentos inidôneos à comprovação e/ou não observados os meios de pagamento elencados no art. 38 da Resolução TSE 23.607/2019. Determinado, ainda, o recolhimento ao Tesouro Nacional dos valores do FEFC gastos irregularmente, na forma do art. 79, § 1º, da mesma Resolução.
Irresignado, recorreu o prestador.
No que se refere aos pressupostos de admissibilidade recursal, restam presentes todos os requisitos, quais sejam: tempestividade, cabimento, interesse e legitimidade para recorrer, inexistência de fato impeditivo ou extintivo do direito de recorrer, e regularidade formal.
No mérito, alega que o gasto de R$ 5.790,00 se referiu ao pagamento de Henrique Alves Colvara, a título de prestação de serviços “de gerente de pessoal, de distribuição de material e panfletagem”, nos termos do contrato trazido anexo ao recurso, tendo o pagamento sido efetivado por meio do cheque cruzado nº 0006, de 04.11.2011, conforme comprovado pelo respectivo canhoto, também trazido anexo, havendo ainda comprovação por recibo de pagamento a autônomo. No que se refere ao gasto de R$ 3.600,00, aponta que corresponde ao pagamento a Claudiomir Silveira por serviços de “designer de cards”, conforme comprova o contrato de prestação de serviços anexo ao recurso, sendo a quitação dada pelo cheque cruzado nº 00011, nos termos canhoto anexo, valendo também como prova o correspondente recibo de autônomo. Sustenta, assim, que deve ser aplicado o art. 408 do CPC, segundo o qual presumem-se verdadeiras as declarações dos documentos particulares escritos e assinados em relação aos fatos que atingem os signatários. Salienta que os equívocos constituem erros meramente formais, não havendo omissão grave que prejudique a regularidade, confiabilidade e consistência da prestação de contas. Requer, ao final, sejam aprovadas as contas, com ou sem ressalvas.
Inicialmente, quanto à juntada de documentos em sede de prestações de contas, a disciplina prevista na Resolução TSE 23.607/2019 é restritiva. Vejamos os dispositivos aplicáveis:
Art. 69. Havendo indício de irregularidade na prestação de contas, a Justiça Eleitoral pode requisitar diretamente ou por delegação informações adicionais, bem como determinar diligências específicas para a complementação dos dados ou para o saneamento das falhas, com a perfeita identificação dos documentos ou elementos que devem ser apresentados (Lei nº 9.504/1997, art. 30, § 4º).
§ 1º As diligências devem ser cumpridas pelos candidatos e partidos políticos no prazo de 3 (três) dias contados da intimação, sob pena de preclusão.
(…)
§ 6º Nas diligências determinadas na prestação de contas, a Justiça Eleitoral deverá privilegiar a oportunidade de o interessado sanar, tempestivamente e quando possível, as irregularidades e impropriedades verificadas, identificando de forma específica e individualizada as providências a serem adotadas e seu escopo.
Art. 71. A retificação da prestação de contas somente é permitida, sob pena de ser considerada inválida:
I - na hipótese de cumprimento de diligência que implicar a alteração das peças inicialmente apresentadas;
II - voluntariamente, na ocorrência de erro material detectado antes do pronunciamento técnico.
(…)
Art. 72. Emitido parecer técnico conclusivo pela existência de irregularidades e/ou impropriedades sobre as quais não se tenha dado oportunidade específica de manifestação ao prestador de contas, a Justiça Eleitoral intima-lo-á para, querendo, manifestar-se no prazo de 3 (três) dias contados da intimação, vedada a juntada de documentos que não se refiram especificamente à irregularidade e/ou impropriedade apontada, salvo aqueles que se amoldem ao parágrafo único do art. 435 do CPC.
Como se observa do art. 71, inc. II, a retificação da prestação de contas de forma voluntária somente é permitida antes do pronunciamento técnico.
Após o exame preliminar, com a intimação do candidato, o mesmo pode juntar documentos, situação que se encontra no art. 71, inc. I.
Emitido o parecer técnico conclusivo é vedada a juntada de novos documentos, somente havendo duas exceções: a) quando o parecer conclusivo traz irregularidades sobre as quais não se tenha dado oportunidade de manifestação ao prestador; b) ou em relação a documento cuja formação, conhecimento, acessibilidade ou disponibilidade é posterior à última oportunidade de manifestação já dada ao prestador, nos termos do parágrafo único do art. 435 do CPC, cabendo a parte comprovar o motivo que a impediu de juntá-lo anteriormente.
O objetivo da norma, certamente, é evitar a montagem de prestações de contas a partir do momento em que vão sendo constatadas as irregularidades.
Desta forma, entendemos que a acolhida de documento em sede recursal somente poderia se dar nas hipóteses do parágrafo único do art. 435 do CPC.
Excepcionalmente, poderiam ainda ser admitidos documentos cuja data em que firmados, para se ter certeza de que não foram forjados após constatada a irregularidade, decorre da data aposta no reconhecimento de firma ou na autenticação da cópia do documento, ou ainda por outro modo similar, que traga certeza quanto ao momento em que foi produzido.
Não se pode, portanto, em sede recursal, admitir como prova, por exemplo, contratos ou recibos de pagamento que podem ter sido elaborados após constatada a irregularidade. E isso se faz ainda mais importante quando estamos tratando de recursos públicos.
Feito esse esclarecimento, passamos à análise do mérito recursal.
Conforme referido no parecer conclusivo (ID 43591583), a unidade técnica constatou “a ausência de documentos comprobatórios relativos aos comprovantes de pagamentos (cópia do cheque nominal cruzado ou transferência bancária identificando o beneficiário) realizadas com recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha – FEFC”, situação que abrangeu dois saques eletrônicos, um deles em 04.11.2020, no valor de R$ 5.790,00, e outro em 16.11.2020, no valor de R$ 3.600,00, razão pela qual não foi possível identificar a contraparte dos pagamentos. Ademais, foram refutados os esclarecimentos ofertados pelo prestador, seja porque um dos documentos não se referia à despesa em tela, seja porque os cheques apresentados estavam em branco, sem referência aos seus destinatários.
Agora, na fase recursal, o prestador junta aos autos novos documentos (ID 43592233) visando esclarecer as relações que teriam motivado os pagamentos, constituindo-se em contratos de prestação de serviços celebrados com Claudiomir Silveira (fl. 2) e com Henrique Alves Colvara (fl. 5), apontando, a título de remuneração, respectivamente, os valores de R$ 3.600,00 e R$ 5.790,00, bem como trazendo “canhotos” referentes aos cheques nº 011 (fl. 3) e nº 006 (fl. 6), nos mesmos valores.
Ora, além de, segundo o entendimento acima exposto, tais documentos sequer poderem ser conhecidos na presente fase processual, visto que de produção unilateral pelo prestador (caso dos canhotos) ou bilateral com os supostos fornecedores dos serviços (caso dos contratos, que ainda não vêm acompanhados de nenhuma explicação do porquê da sua não juntada anterior), tem-se que não possuem qualquer serventia para a comprovação do real destinatário dos recursos do FEFC.
Isso porque, conforme referido, um preenchimento na parte lateral exterior ao cheque não comprova o teor deste, muito menos que o documento teria respeitado a forma nominal e cruzada exigida pelo art. 38, I, da Resolução TSE nº 23.607/2017. Por outro lado, a realização de saque na boca do caixa (conforme se verifica no Divulgacandocontas), sem identificação do beneficiário nos extratos bancários constitui prova de que essa forma não foi observada.
Assim, não foi observado o art. 38 da Resolução TSE nº 23.607/2019, o qual impõe que “os gastos eleitorais de natureza financeira (...) só podem ser efetuados por meio de: (I) cheque nominal cruzado; (II) transferência bancária que identifique o CPF ou CNPJ do beneficiário; (III) débito em conta; ou (IV) cartão de débito da conta bancária”.
Nesse sentido, cumpre destacar que, para as eleições de 2020, o TSE buscou ser mais rigoroso com o controle dos gastos eleitorais, pois acrescentou a obrigação do pagamento se dar por cheque cruzado, previsão inexistente para as eleições anteriores.
Diga-se que os documentos previstos no art. 60, caput, e §§ 1º e 2º da Resolução TSE nº 23.607/2019 jamais se prestam, sozinhos, à comprovação dos gastos eleitorais, devendo, pois, serem entendidos como um reforço de comprovação em relação àqueles informados no art. 38 e seus incisos da mesma Resolução. Em outras palavras, os documentos fiscais idôneos, com o preenchimento de todos os dados necessários a que alude o art. 60, devem se somar aos meios de pagamento determinados no art. 38, jamais podendo ser apontados como alternativos ou exclusivos para efeito de comprovação da efetiva e regular utilização dos recursos do Fundo Partidário ou do Fundo Especial de Financiamento de Campanha.
Tal caráter meramente complementar dos documentos do art. 60 se extrai de dois pilares principais.
Primeiro, tais documentos não possuem fé suficiente, uma vez que são de produção unilateral, ou, no máximo, bilateral, entre o candidato e uma pessoa qualquer informada como fornecedor de serviço ou de bem, o que claramente pode dar margem a burlas mediante a entabulação de relações simuladas, com o intuito de encobrir o real destino dos valores da campanha.
Depois, porque os meios de pagamento previstos no art. 38 são os únicos que permitem identificar exatamente a pessoa, física ou jurídica, que recebeu o valor depositado na conta de campanha, constituindo, assim, um mínimo necessário para efeito de comprovação do real destinatário dos recursos de campanha, e, por consequência, da veracidade do correspondente gasto.
Com efeito, tais dados fecham o círculo da análise das despesas, mediante a utilização de informações disponibilizadas por terceiro alheio à relação entre credor e devedor e, portanto, dotado da necessária isenção e confiabilidade para atestar os exatos origem e destino dos valores. Isso porque somente o registro correto e fidedigno das informações pela instituição financeira permite o posterior rastreamento dos valores, apontando-se, por posterior análise de sistema a sistema, eventuais inconformidades.
Por outro lado, se os valores não transitam pelo sistema financeiro nacional, é muito fácil que sejam, na realidade, destinados a pessoas que não compuseram a relação indicada como origem do gasto de campanha.
Assim, se por um lado o pagamento pelos meios indicados pelo art. 38 da Resolução TSE nº 23.607/19 não é suficiente, por si só, para atestar a realidade do gasto de campanha informado, ou seja, de que o valor foi efetivamente empregado em um serviço ou produto para a campanha eleitoral, sendo, pois, necessário trazer uma confirmação, chancelada pelo terceiro com quem o candidato contratou, acerca dos elementos da relação existente; por outra via a tão só confirmação do terceiro por recibo, contrato ou nota fiscal também é insuficiente, pois não há registro rastreável de que foi ele quem efetivamente recebeu o referido valor.
É somente tal triangularização entre prestador de contas, instituição financeira e terceiro contratado, com dados provenientes de diversas fontes, que permite, nos termos da Resolução, o efetivo controle dos gastos de campanha a partir do confronto dos dados pertinentes. Saliente-se, ademais, que tal necessidade de controle avulta em importância quando, como no caso, se tratam de recursos públicos, como são as verbas recebidas via FEFC.
Ademais, a obrigação para que os recursos públicos recebidos pelos candidatos sejam gastos mediante forma de pagamento que permite a rastreabilidade do numerário até a conta do destinatário (crédito em conta), como se dá com o cheque cruzado (art. 45 da Lei 7.357/85), assegura, outrossim, que outros controles públicos possam ser exercidos, como é o caso da Receita Federal e do COAF.
Finalmente, ao não ter sido cruzado o cheque, permitindo o saque na boca do caixa, restou prejudicado o sistema instituído pela Justiça Eleitoral para conferir transparência e publicidade às receitas e gastos de campanha, vez que impediu fosse alimentado o sistema Divulgacandcontas com a informação sobre o beneficiário do cheque, inviabilizando o controle por parte da sociedade.
Não fosse isso suficiente, percebe-se, em reforço, que nem mesmo os documentos trazidos para fins de comprovação das relações havidas se amoldam às exigências do art. 35, § 12 (§ 12. As despesas com pessoal devem ser detalhadas com a identificação integral dos prestadores de serviço, dos locais de trabalho, das horas trabalhadas, da especificação das atividades executadas e da justificativa do preço contratado) e art. 60 da Resolução TSE nº 23.607/2019 (Art. 60 A comprovação dos gastos eleitorais deve ser feita por meio de documento fiscal idôneo emitido em nome dos candidatos e partidos políticos, sem emendas ou rasuras, devendo conter a data de emissão, a descrição detalhada, o valor da operação e a identificação do emitente e do destinatário ou dos contraentes pelo nome ou razão social, CPF ou CNPJ e endereço.).
Nesse sentido, os contratos de prestação de serviços trazidos, a exemplo dos recibos já anteriormente juntados, sequer mencionam a qualificação completa dos contratantes, não sendo colocado o endereço e, no caso do contratante Claudiomir Silveira, sequer sendo mencionado o seu CPF. No momento de descrever o objeto das contratações, a falta é ainda mais gritante, pois não há referência às horas de trabalho, ao local de prestação do serviço e à justificativa do preço ajustado, este último ponto se mostrando relevante ao caso, diante dos altos valores contratados.
Desse modo, não merece reforma a sentença que determinou o recolhimento dos recursos do FEFC utilizados sem comprovação, uma vez que conforme à previsão do art. 79, § 1º, da Resolução TSE 23.607/2019 (“Verificada a ausência de comprovação da utilização dos recursos do Fundo Partidário e/ou do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) ou a sua utilização indevida, a decisão que julgar as contas determinará a devolução do valor correspondente ao Tesouro Nacional no prazo de 5 (cinco) dias após o trânsito em julgado, sob pena de remessa dos autos à representação estadual ou municipal da Advocacia-Geral da União, para fins de cobrança”).
Finalmente, também deve ser mantida a sentença que desaprovou as contas, vez que a irregularidade, no valor total de R$ 9.390,00, representa 36,60% das receitas declaradas (R$ 25.650,00), percentual superior ao limite utilizado (10%) como critério pela Justiça Eleitoral para aprovação com ressalvas. Outrossim, importante frisar que o caso trata de irregularidade na utilização de recursos públicos.
Ante o exposto, o Ministério Público Eleitoral opina pelo conhecimento e desprovimento do recurso.
Porto Alegre, 23 de novembro de 2021.
Procurador Regional Eleitoral
Procurador Regional Eleitoral Auxiliar